II OSK 957/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 551/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w R. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 złotych (słownie: sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Prezydent Miasta Poznania na wniosek Spółki [...] Development ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami na nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonej przy ulicy [...] w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na której podstawie ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się zasadniczo dwa typy zabudowy: intensywna zabudowa mieszkalna wielorodzinna po wschodniej stronie ulicy [...] oraz niska zabudowa magazynowo-produkcyjna po zachodniej stronie. Zabudowa usługowa i zabudowa wielorodzinna zlokalizowane są w równej odległości od granic działek objętych wnioskiem, zatem dla działek tych można ustalić warunki zabudowy dla zespołu zabudowy wielorodzinnej oraz dla zespołu zabudowy usługowej. Nie ma formalnych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy, zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r., zn. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku inwestora, co wynika z analizy urbanistycznej z dnia [...] lipca 2007 r. Wielkość planowanej zabudowy nie narusza istniejącego ładu przestrzennego tego rejonu miasta, a planowana zabudowa w niczym nie ogranicza możliwości korzystania z istniejącej zabudowy sąsiadów, w tym odwołującej się Spółki [...]. Teren inwestycji ma charakter miejski, gdzie styk terenów usługowych, przemysłowych z terenami zabudowy mieszkaniowej jest powszechny. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 551/0, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. w R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bez rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organy ustalając warunki zabudowy dla inwestycji powinny były rozważyć, czy w wyznaczonym do analizy obszarze nie znajdują się tereny o odmiennych funkcjach i cechach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z liniami je rozgraniczającymi, gdzie przebiegają granice terenów o odmiennych funkcjach i w konsekwencji, w granicach którego z wyodrębnionych obszarów znajdują się działki inwestora. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a w szczególności z analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnorodnym charakterze – zabudowa mieszkaniowa, usługowo- biurowa i handlowa, zabudowa magazynowa i produkcyjna, teren Fortu [...]. Organy obu instancji przyjęły, iż obszar analizowany obejmuje teren o zróżnicowanych funkcjach, a żadna z tych funkcji nie jest wiodąca. Sąd wskazał, że z części tekstowej analizy z dnia [...] stycznia 2007 r., z załącznika graficznego analizy z dnia [...] lipca 2007 r., a także przedłożonych przez samego inwestora koncepcji i schematów urbanistycznych zdaje się wynikać, iż tak zróżnicowana zabudowa nie jest rozproszona na całym terenie analizowanym, a tworzy zwarte zespoły. Dopiero dogłębna analiza w zakresie cech i funkcji zagospodarowania terenu pozwoli na stwierdzenie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji zabudowy, a w dalszej kolejności czy stanowi kontynuację w zakresie parametrów i cech istniejącej zabudowy – w ramach kontynuowanej funkcji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Spółkę [...] Development zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu pod rozwagę bierze tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie przedmiotowej. Przechodząc więc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mają usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażami podziemnymi na opisanych działkach położonych w P. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, a także z ustaleń Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie zgodnie z wymogami przepisów prawnych, a to § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania" wyznaczył obszar analizowany w myśl wymogów prawa i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mając na uwadze treść art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z analizy tego obszaru wynikało, że układ urbanistyczny terenu jest ograniczony z jednej strony linią kolejową, z drugiej terenem zielonym strefą ochronną ujęcia wody [...]. Osią założenia obszaru analizowanego jest ulica [...] i po jej drugiej stronie przylegająca zabudowa mieszkalna wielorodzinna (strona wschodnia) oraz niska zabudowa usługowa magazynowo-produkcyjna (strona zachodnia). Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że teren inwestycji znajduje się w klinie między ulicą [...], a torami kolejowymi i graniczy bezpośrednio z terenami zielonymi jak też z terenem zabudowanym obiektami o charakterze usługowo-produkcyjnym. Na terenie inwestycji znajduje się pojedynczy budynek mieszkalno-biurowy. Tern stan faktyczny znajduje w pełni odzwierciedlenie w wykonanej dokumentacji w postaci graficznej wykonanej na prawidłowej mapie jak i części opisanej, stanowiącej wyniki analizy powyższego terenu. Ta dokumentacja w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń i odpowiada wymogom prawnym wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia. Mimo takiej oceny zajętej we wstępnych rozważaniach (k. 4 uzasadnienia) Sąd ten stwierdził, że istnieją jednak w sprawie wątpliwości co do merytorycznej poprawności ustaleń dokonanych w analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz interpretacji ustaleń przez organy. Stwarza to celowość rozważenia, czy w wyznaczonym do analizy obszarze nie znajdują się tereny o odmiennych funkcjach i cechach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z liniami je rozgraniczającymi, gdzie przebiegają granice terenów o odmiennych funkcjach i w konsekwencji, w granicach którego z wyodrębnionych obszarów znajdują się działki inwestora. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji słusznie kwestionuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Badanie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego może odbywać się tylko na zasadzie konfrontacji z określonymi przepisami prawa, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Kryteria oceny sądowej nie mogą być dowolne i nie wynikające z przepisów prawa. Taka zaś sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej oceny Sądu, badającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji stanowiły przepisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że: 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy podkreślić, w związku z treścią przytoczonego przepisu ustawy, iż liczne i utrwalone jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyjaśnia poprawność interpretacji i prawidłowe stosowanie w praktyce tej regulacji prawnej. I tak np. w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: 1) Działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy". 2) Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej, nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień. Jeśli Sąd pierwszej instancji ocenił, iż prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany i obejmuje on zgodnie z wymogami § 3 cyt. rozporządzenia działkę sąsiednią przylegającą do tej samej drogi jak i działkę inwestora dotyczącą planowanej inwestycji – to należy stwierdzić, iż istniały możliwości dokonania oceny i ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w aspekcie przepisów art. 61 ust. 1-5 ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Tylko kryteria określone tym przepisem mogą stanowić podstawę oceny prawnej. Z treści zaś tego przepisu nie wynikają przesłanki do stosowania dodatkowych kryteriów polegających na dokonywaniu przez organy podziału analizowanego terenu na strefy i przeprowadzanie oceny planowanej inwestycji w oparciu o zabudowę istniejącą w danej strefie. Rozważania na ten tematy poczynione przez Sąd noszą cechę dowolności. Sąd pierwszej instancji nie wykazał bowiem, że wadliwa jest i sprzeczna z faktycznymi ustaleniami w analizowanym terenie, ocena organów architektonicznych, która pozwoliła na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Sąd ten nie odniósł się do wyczerpującego uzasadnienia organów obu instancji, które wskazują argumenty istotne dla przyjętego rozstrzygnięcia, akcentując równocześnie spełnienie wszystkich wymogów prawnych art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że jako działkę sąsiednią uwzględniono w niniejszym obszarze analizowanym działkę zabudowy mieszkaniowej o takiej samej jak planowana inwestycja charakterystyce architektonicznej. Brak jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do kwestionowania takiego usytuowania działki sąsiedniej, skoro odpowiada to wymogom, że zarówno działka inwestora jak i działka sąsiednia przylegają do tej samej drogi, stanowiącej oś kompozycyjną założenia urbanistycznego – jak to określił Sąd pierwszej instancji. Zarówno więc działka bezpośrednio przylegająca do działki inwestora jak i działka po drugiej stronie drogi mogły stanowić materiał do analizy urbanistycznej i ustalenia, że planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu; przestrzennego tego terenu, lecz będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej sąsiedniego terenu wraz z funkcją usługową. Także w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku II SA/Bk 677/04 (publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54) stwierdził, że wyznaczenie obszaru analizowanego – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przeprowadzona analiza i wyciągnięte wnioski organów administracji w niniejszej sprawie o dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie analizowanym – odpowiadają wymogom wskazanej argumentacji prawnej jak i zaprezentowanego stanowiska orzecznictwa. W aspekcie powyższych rozważań uzasadnione są zarzuty dalsze skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji pozaprawne kryteria analizy wyznaczonego terenu do oceny wniosku inwestora stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej określonej w jej II punkcie. Także brak wskazania w uzasadnieniu Sądu przepisów prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniałoby ocenę, iż organy uchybiły wymogom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – stanowi słuszny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uzna ł zasadność skargi kasacyjnej i uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając na nowo sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności i ocenę podniesioną wyżej i zweryfikuje swoje stanowisko dotychczasowe. Z mocy art. 185 P.p.s.a. oraz art. 203 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.