II OSK 965/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 333/06 w sprawie ze skargi A. i R. P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w P., dokonania zmian i ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, zasądził od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 19 marca 2006 r. A. i R. P. wnieśli do sądu skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P., dokonania zmian i ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W skardze tej podniesiono, że: uchwała narzuca jedno rozwiązanie, przesądza o rozwiązaniu, które zostało odrzucone, przesądza o tym, że nie może być realizowana procedura planistyczna, bo narzucone rozwiązanie ogranicza procedurę do opracowania określonego projektu drogi dojazdowej, pozbawia możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do "złej uchwały", uwzględnia wnioski zgłoszone do Rady Miasta po ustawowym terminie, wbrew przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uwzględnia wyłącznie uwagi właścicieli dwóch nieruchomości, ogranicza prawo własności poprzez przesądzenie o przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...], pomija zapisy w księdze wieczystej o służebności działek macierzystych dla działek nr [...] i [...], pomija okoliczności zlokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych działek, błędnie ustalono stan faktyczny poprzez wskazanie w uzasadnieniu uchwały, że działka nr [...] nie jest zabudowana, podczas gdy na terenie tym znajduje się obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że podjęcie uchwały było poprzedzone analizą możliwych rozwiązań, a przeprowadzenie drogi do działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej jest możliwe wyłącznie kosztem własności któregoś właściciela gruntu. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia etapów procedury planistycznej zainteresowani będą mieli możliwość składania uwag do projektu. Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżących, jest zgodna z uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. organ wskazał, że jest on niezasadny, jako że do procedury planistycznej te przepisy nie mają zastosowania. Organ zauważył, że skarżący zostali zawiadomieni o przystąpieniu do sporządzania planu poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i obwieszczenie na tablicy ogłoszeń, a odpierając zarzut uwzględnienia niektórych uwag po terminie, organ wskazał, że Rada podjęła jedynie nowe rozstrzygnięcie w stosunku do uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w odniesieniu do zarzutu pominięcia analizy prawnej, techniczno-ekonomicznej i opinii Wydziału Ochrony Środowiska podkreślono, że w trakcie prowadzonej ponownie procedury przeprowadzone zostaną ponownie w niezbędnym zakresie etapy wymagane przez ustawę. Odnośnie zarzutu ograniczenia możliwości zabudowy działki organ wskazał, że istniejący budynek gospodarczy jest w stanie, który świadczyć może o jego tymczasowości, zaś działka może być zabudowana budynkiem mieszkalnym wzdłuż linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie budynki, nawet w przypadku zawężenia działki na skutek nowego przebiegu drogi dojazdowej. Stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące przesądzenia przez radę, iż dalsza procedura planistyczna winna być przeprowadzona jedynie co do jednego z możliwych rozwiązań – lokalizacji drogi w obrębie należącej do skarżących działki nr [...]. Sąd wskazał, że w wyniku uwzględnienia uwag J. S., J. S., K. i J. S. oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]", stwierdzono konieczność dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odstąpienia od projektowanego przeprowadzenia drogi dojazdowej do działek [...] i [...] przez teren działki [...] i zaplanowanie tej drogi przez teren działki [...]. Zdaniem Sądu, tak sformułowana uchwała nie tylko eliminuje dotychczasowy zapis w projekcie uchwały o planowanej lokalizacji drogi, lecz równocześnie nakazuje w projekcie planu wytyczyć drogę w określonym miejscu – w obrębie działki [...]. Taki zaś nakaz pozostaje w sprzeczności z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zastrzega sporządzenie projektu planu (a tym samym projektu uchwały rady) do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wskazanie jedynego możliwego rozwiązania stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie trybu sporządzania projektu planu. Z uwagi na naruszenie właściwości rzeczowej, uchwała dotknięta jest wadą nieważności (art. 28 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd uznał także za uzasadnione zarzuty co do błędnego uznania za uwagi podlegające uwzględnieniu, uwagi inne niż J. S.. Ponadto Sąd zauważył, że część zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że przeprowadzenie drogi przez działkę skarżących nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem, a realizacja konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności wymaga wyjaśnienia, jakie względy przemawiają za tym, aby ograniczyć wykonywanie prawa własności skarżącym, a nie innym osobom. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez K.. i J. S., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 1 i art.19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 19 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P., pomimo, że nie zachodzą takie przesłanki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie sporządzenie projektu planu miejscowego należy do kompetencji prezydenta miasta (wójta lub burmistrza), lecz nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do uchwalenia planu miejscowego jest rada gminy. Rada gminy decyduje o ostatecznym kształcie planu miejscowego, a jednym z instrumentów prawnych przysługujących radzie jest uprawnienie do żądania dokonania zmian w projekcie planu. Rada gminy jest uprawniona nie tylko do wskazania konieczności zmian, ale też do sprecyzowania na czym te zmiany mają polegać. W doktrynie podkreśla się możliwość dokonania zasadniczych zmian w projekcie planu nie tylko w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Powtórzenie procedury planistycznej w przypadku określonym w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu objęcie zmienionej części projektu trybem określonym w art. 17, który normuje szczegółowo zasady sporządzania miejscowego planu. Nie można jednak uznać, że na mocy tego przepisu należy pominąć wnioski już sformułowane przez radę na podstawie analizy przedłożonego jej projektu planu oraz uwag do niego i stwierdzić konieczność zaprojektowania planu w całości od początku wyłącznie przez Prezydenta i według jego swobodnego uznania. Z powyższego wynika więc, że Rada Miasta P. nie naruszyła kompetencji Prezydenta Miasta wynikających z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię nie może być uznany za zasadny. W myśl powołanego przepisu, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian, a przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu objęta zmianą. Rada gminy ma wpływ na kształtowanie polityki przestrzennej także poprzez stwierdzenie konieczności dokonania zmian w przedłożonym do uchwalenia projekcie, mogą to być przy tym zmiany daleko idące skoro przewiduje się konieczność ponowienia procedury planistycznej w odniesieniu do części projektu planu objętego zmianą. Te uprawnienia rady gminy nie oznaczają jednak, że oceniając przedstawiony projekt oraz analizując uwagi nieuwzględnione przez organ wykonawczy może ona na tym etapie, przed koniecznym ponowieniem procedury planistycznej, w tym dokonaniem niezbędnych analiz, ocen i zasięgnięcia opinii, przesądzić jedno określone rozwiązanie planistyczne, w tym przypadku zaplanowanie drogi przez teren działki nr [...]. Uznając takie działanie rady za pozbawione podstawy prawnej w powołanym przepisie art. 19 u.p.z.p. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni. Rada ma prawo do wskazania potrzeby zmian m.in.. poprzez rozważenie także innych wariantów przebiegu drogi, także przez działkę nr [...] ale nie może wskazywać takiego rozwiązania planistycznego jako jedynego na które wyraża zgodę. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu, iż taki zapis zawarty w zaskarżonej uchwale, prowadzi do naruszenia właściwości organu wykonawczego uprawnionego do sporządzenia projektu planu miejscowego. Tym samym za niezasadny należy uznać także zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.