II OSK 99/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 423/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie M. S. sprawy ze skargi W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,50 m2, położonego przy [...] w K. na działce nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując na poniższe podstawy kasacyjne: I. Obrazę przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegająca na: i. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo skierowania wydanych w sprawie decyzji do W. N. działającego pod firmą "[...]", któremu nie przysługiwał atrybut strony w postępowaniu jurysdykcyjnym, który również nie był inwestorem przedmiotowych prac, jak również nie był następcą prawnym ww. spółki, która z dniem [...] lutego 2016 r. została wykreślona z KRS, bowiem uległa przekształceniu w [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa; ii. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c u.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a., art. 28 i art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niepełnego i nieścisłego dokonania przez organy ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, które to naruszenie polegało na zaniechaniu dokonania prawidłowych ustaleń przez przyjęcie, że doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu niezgodnej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz że rzekomo W. N. miał być inwestorem prac lub następcą prawnym ww. spółki, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że przedmiotowe prace były wykonane przez spółkę, a nie jej wspólnika, a ponadto są dopuszczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska"); iii. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c u.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że przedmiotowe prace nie mogły podlegać legalizacji, pomimo że były zgodne z § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska"; II. Obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na: i. naruszeniu art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w związku z § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska" poprzez uznanie za prawidłowe wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o ust. 1 ww. przepisu, podczas gdy z uwagi na wypełnienie przez przedmiotowe roboty przesłanek z ust. 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien był wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i wdrożyć postępowanie legalizacyjne celem doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem; ii. naruszeniu art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w związku z § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska" poprzez nieuznanie za naruszenie ww. przepisów zaniechania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wezwania do przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych w pierwszej kolejności celem oceny, czy możliwe jest doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem; iii. naruszeniu art. 48 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami) w zw. z § 31 ust. 2 pkt 2 ppkt c, § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały nr LXXXVIII/1306/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie – uznanie za prawidłowe nakazanie rozbiórki rozbudowy obiektu, opierające się na przyjęciu, że rozbudowa przedmiotowego budynku nie może zostać zalegalizowana, mimo że spełnione zostały warunki, o których mowa w ww. przepisie, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w tym z warunkami technicznymi, podczas gdy przedmiotowej rozbudowy nie można uznać za "lokalizację kiosku handlowego", a jedynie za jego rozbudowę, która mieści się w ramach przewidzianych w § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że adresatem prowadzonego przez organy postępowania w sprawie nakazu rozbiórki rozbudowy kiosku handlowego była "[...]", jednak zaskarżoną decyzję skierowano także do W. N. działającego pod firmą "P[...] z siedzibą przy ul [...]", któremu, choć był jednym ze wspólników ww. spółki, nie przysługiwał atrybut strony w tym postępowaniu, i któremu decyzje w sprawie nie zostały doręczone. Ponadto, "[...]" została w dniu [...] lutego 2016 r. wykreślona z KRS, ponieważ w trybie art. 551 i nast. k.s.h. nastąpiło jej przekształcenie w [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że W. N. jest następcą prawnym ww. spółki jawnej i potraktowanie go jako inwestora, nie posiadało jakiejkolwiek podstawy faktycznej, jak i prawnej, a opisane powyżej przekształcenie i wynikająca z niego sukcesja generalna nie powodowałyby wadliwości postępowania, gdyby wykonanie objętych decyzjami obowiązku nakazano "[...]", a nie podmiotowi, w który została przekształcona. Skarżący kasacyjnie zakwestionował także wydany nakaz rozbiórki wskazując, że w sprawie zachodziły przesłanki do skorzystania z procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzona modernizacja przedmiotowego kiosku handlowego nie jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakazana przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżący kasacyjnie, w skardze kasacyjnej, przywołując zarzuty naruszenia prawa procesowego, posługuje się skrótem "u.p.s.a.", np. naruszenie "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a.". Skrót ten nie został jednak przez niego wyjaśniony na wstępie pisma. Można się jedynie domyślać, że autor skargi kasacyjnej, opatrując kolejne jednostki redakcyjne ustawy tym skrótem, ma na myśli ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której prawidłowo sformułowany skrót to: "p.p.s.a.". W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 "u.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych – pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Po drugie, w odniesieniu do zarzutu skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego, wskazać należy, co następuje. Jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z [...] marca 2016 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., zostały skierowane do inwestora, W. N. – prowadzącego działalność w ramach "[...]Spółka Jawna w K.". Jak wynika z informacji zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym, ww. spółka (KRS nr [...]) została wykreślona z tego rejestru [...] lutego 2016 r. (wpis prawomocny od [...] marca 2016 r.). Z kolei z dołączonego do skargi kasacyjnej odpisu KRS wynika, że przyczyną wykreślenia Piekarni [...] spółka jawna było jej przekształcenie w spółkę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (KRS nr [...]), która z tego faktu przejęła prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a więc, jak wskazuje skarżący kasacyjnie w informacji z [...] lutego 2016 r., również dołączonej do skargi kasacyjnej, jest to ten sam podmiot, który "jedynie zmienia formę prawną prowadzonej działalności". Nie ma zatem wątpliwości, że organy prawidłowo określiły inwestora przedmiotowej inwestycji i prawidłowo nałożyły na niego nakaz rozbiórki. Zgodzić należy się także z sądem wojewódzkim, że podnoszenie zarzutu skierowania nakazu do niewłaściwego podmiotu na rozprawie przed tym sądem, podczas gdy ani w odwołaniu, ani w skardze skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że jest właściwie określoną stroną postępowania (inwestorem i dysponentem przedmiotowego kiosku), nakierowane było jedynie na uniknięcie konsekwencji dokonanej samowoli budowlanej. Podobnie należy ocenić ten argument, podnoszony w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c "u.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a., art. 28 i art. 126 k.p.a.". Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom (art. 28 k.p.a.) czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy, w wyniku przeprowadzonych [...] listopada 2015 r. czynności kontrolnych ustaliły, że przedmiotowy budynek – pawilon handlowy firmy [...] – znajduje się na [...] i w dniu kontroli pełnił funkcję handlową, tj. piekarnio-cukiernia. Pawilon został przebudowany i rozbudowany w latach 2014-2015 – zostały wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,5 m2, wewnątrz pawilonu znajduje się sala sprzedaży i zaplecze socjalne oraz witrynka kawowa (lada). Piekarnia [...]Spółka Jawna jest dzierżawcą części działki nr [...] obręb [...], będącej własnością Gminy Miejskiej K., w obszarze o pow. 0,0036 ha zagospodarowanym kioskiem handlowym wraz z obrysem jego dachu, na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] sierpnia 2004 r. na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na cel – handel. Zgodnie z warunkami umowy dzierżawy, dzierżawca nie może dokonać zmiany sposobu użytkowania przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Ponadto w umowie wskazano, że dzierżawiona nieruchomość znajduje się w granicach obszaru pomnika historii "K. historyczny zespół Miasta" i wszelka zmiana wizerunku kiosku wymaga uzyskania opinii Głównego Architekta Miasta, Głównego Plastyka Miasta oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ustalenia organów administracji zostały poparte szkicami oraz zdjęciami, włączonymi do decyzji organu pierwszej instancji, oraz wykonanymi na ich podstawie wyrysami, z których bez wątpienia wynika, że powierzchnia przedmiotowego kiosku i jego gabaryty uległy zmianie, tj. zwiększyły się. Wobec powyższego w sprawie organy nadzoru budowlanego należycie i wnikliwie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji. Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 28 k.p.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została uregulowana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i zgodnie z nią przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W niniejszej sprawie organy ustaliły krąg stron postępowania na podstawie art. 28 Prawa budowlanego i takie działanie należało uznać za prawidłowe. Dzierżawca części działki nr [...] obręb [...], będącej własnością Gminy Miejskiej K., w obszarze o pow. 0,0036 ha zagospodarowanym kioskiem handlowym, tj. W. N., działający pod firmą "[...]Spółka Jawna" dokonał rozbudowy przedmiotowego kiosku, a więc jako inwestor (tu: sprawca samowoli budowlanej) bez wątpienia był stroną przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, w związku z czym słusznie organy skierowały w stosunku do niego nakaz rozbiórki, uznawszy, że wykonana rozbudowa nie może podlegać procedurze legalizacyjnej. Adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, powinien być bowiem przede wszystkim inwestor, będący jednym z uczestników procesu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2943/17, LEX nr 2499583). Natomiast zarzut naruszenia art. 126 k.p.a. jest ponadto niezrozumiały, gdyż jest to przepis odsyłający, wskazujący na odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów dotyczących decyzji – w niniejszej sprawie organy wydały w stosunku do skarżącego jedynie decyzje. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "Stare Podgórze-Kalwaryjska", jak również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 31 ust. 2 pkt 2 ppkt c, § 7 ust. 2 pkt 2e i § 5 ust. 2 pkt 2 ww. planu miejscowego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych w ustawie dokumentów. Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopiero wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ może przystąpić do procedury legalizacyjnej. Warunkiem koniecznym legalizacji jest więc zgodność zagospodarowania działki, na której obiekt został zrealizowany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2040/17, LEX nr 2621917). W niniejszej sprawie dzierżawiona nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy kiosk, leży w granicach obszaru pomnika historii "K. historyczny zespół Miasta", oraz objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Kalwaryjska" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/1306/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Kalwaryjska"). Z § 31 ust. 2 pkt 2c ww. planu wynika, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa budowla ([...]), zakazuje się lokalizacji kiosków handlowych. Istotne przy tym jest to, że na podstawie § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., w zakresie zagospodarowania terenów, ustala się możliwość dotychczasowego sposobu wykorzystania terenów do czasu zagospodarowania ich zgodnie z ustaleniami planu. Dodać należy też, że decyzja o pozwoleniu na budowę kiosku z [...] września 1995 r., Nr [...], wprost wskazuje, że jest ona udzielana na czas trwania umowy dzierżawy, a więc obecnie na czas trwania zawartej ze skarżącym kasacyjnie umowy z [...] sierpnia 2004 r. Prawidłowo sąd wojewódzki ocenił jako słuszne stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja sprowadzała się do przeprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie kiosku handlowego. Trafnie roboty te, w tym zakresie, zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jak wskazał sąd pierwszej instancji, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Rozbudowana część przedmiotowego kiosku niewątpliwie posiada cechy budynku, zatem inwestor powinien był na wykonanie inwestycji, stanowiącej rozbudowę obiektu budowlanego, uzyskać uprzednio pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ budowa taka nie jest objęta wyłączeniem z art. 29 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, czy w ogóle brak rozpoczęcia procedury poprzedzającej wydanie takiej decyzji, jest natomiast w sprawie niesporny. Powyższe oznacza, że skarżący kasacyjnie dokonał samowoli budowlanej – rozbudował przedmiotowy kiosk bez wymaganego pozwolenia na budowę, a takie działanie na terenie objętym przywołanym wcześniej m.p.z.p., jest z nim niezgodne. Dopuszczalne bowiem jest funkcjonowanie kiosku handlowego, którego wymiary są zgodne z pozwoleniem na budowę z 1995 r. (pod przywołanymi już warunkami), ale niedopuszczalna jest budowa (rozbudowa) takich obiektów, do czego sprowadza się przedmiotowa inwestycja (§ 31 ust. 2 pkt 2c m.p.z.p.). Jak wskazano wcześniej, przesłanka zgodności inwestycji z planem miejscowym jest podstawową przy ocenie, czy możliwa jest jej legalizacja. Wobec braku zgodności rozbudowy przedmiotowego kiosku z m.p.z.p. organy nie mogły przeprowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do ww. budynku na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego (w tym wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) i zobowiązane były do wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 pkt 2e m.p.z.p. podkreślić należy, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie – nie odnosi się do terenu [...], na którym znajduje się przedmiotowy kiosk. Na zakończenie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.