II OW 110/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty wskazane we wniosku. II OW 110 / 11 UZASADNIENIE Pismem z dnia 22 lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w związku z określeniem organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Jak wskazał wnioskodawca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przekazało według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu zażalenie K. S. na postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego, uznając, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia ze względu na treść art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 3 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.- zwanej dalej ustawą o wojewodzie i administracji rządowej). W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, uwzględniając treść art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej, jak również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych) uprawnionym jest pogląd o właściwości Kolegium, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Odwołując się do przepisów poszczególnych ustaw, Wojewoda stwierdził, że: 1. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazano organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia; 2. w ustawie z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) wskazano starostę, jako organ właściwy do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38), od których z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 3); 3. art. 17 pkt 1 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, z uwzględnieniem ustaw szczególnych. Przepis ten należy porównać z jego wcześniejszymi brzmieniami, zgodnie, z którymi organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin były kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wojewodowie (w wersji obowiązującej od 27 maja 1990 r.) oraz drugą wersją, gdzie jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustanowiono wojewodów, a w pozostałych sprawach samorządowe kolegia odwoławcze (w wersji obowiązującej od 6 grudnia 1994 r.); 4. ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych w art. 1 określa kolegia jako organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 5. porównanie treść art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej oraz art. 2 tej ustawy, który wśród innych organów administracji rządowej wymienia starostę z art. 7 pkt 4 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. pozwala stwierdzić w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie można domniemywać właściwości wojewody jako organu odwoławczego, zaś właściwym organem odwoławczym w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak przyznał jednak organ, dogłębna analiza orzecznictwa wskazuje na brak jednolitego poglądu w powyższym zakresie. Wojewoda stwierdził, że przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej dotyczą sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. Wówczas stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 1, art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. nie uległ zmianie od 1 stycznia 1999 r., tj. od kiedy organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie wprowadza rozróżnienia zadań własnych czy zleconych. Podsumowując, Wojewoda Wielkopolski uznał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego podstawowe znaczenie mają przepisy k.p.a. Przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej oraz ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jedynie powielają zapis kodeksowy oraz domniemanie generalnej właściwości kolegiów jako organów wyższego stopnia wobec jednostek samorządu terytorialnego. Odpowiedź na powyższy wniosek złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wskazując na właściwość w sprawie Wojewody. Kolegium zauważyło, że sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych, nie są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu (art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Również art. 4 tej ustawy, określający zadania publiczne przekazane powiatowi, nie wymienia ochrony gruntów rolnych. Nadto starosta nie jest organem powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego (organami są zarząd powiatu oraz rada powiatu), a funkcjonalnie pełni rolę organu administracji rządowej, gdyż przejął pozycję ustrojową i zadania kierownika urzędu rejonowego. Zdaniem Kolegium z dniem wejścia w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej wynika domniemanie jego właściwości rzeczowej. Nadto w ocenie Kolegium na odmiennej koncepcji niż art. 17 k.p.a. i ustawa o wojewodzie i administracji rządowej został oparty art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż przepis ten nie wskazuje na konkretne organy administracji publicznej, lecz wyznacza właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Zatem kolegia odwoławcze mają właściwość rzeczową taką jak jednostki samorządu terytorialnego, bez wskazania w stosunku, do których organów pełnią funkcję organu wyższego stopnia. Odnośnie zaś art. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej należy funkcjonalne do organów administracji rządowej, a wojewoda pełni w stosunku do niego rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (art. 3 ust. 1 pkt7). W piśmie uzupełniającym z dnia 30 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podkreśliło, że na określenie zakresu kompetencji wojewody wpływ ma także rys historyczny. W tym zakresie organ wskazał na treść art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie (w okresie 1 stycznia 1995 r. do 15 kwietnia 2000 r.) oraz zmianę treści tego przepisu ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268) wraz z dodanym brzmieniem art. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie. Z identyczną zmianą w ocenie Kolegium mamy do czynienia w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która prowadzi do wniosku, że ponownie mamy do czynienia ze stanem prawnym, w którym istnieje ogólna właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej na terenie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jak i Wojewoda Wielkopolski uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania zażalenia K. . na postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rozpoznając powyższą kwestię, stwierdzić należało, iż słusznie pozostające w sporze organy administracyjne za podstawową dla jego rozstrzygnięcia uznały normę art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego- samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Powyższy przepis stanowi zasadę, co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadnym pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OW 17/11, niepubl.). W tym zakresie przypomnieć należało, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie, której wydano postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., o ile wprost stwierdza w art. 5 ust. 1 właściwość starosty jako organu I instancji w sprawach ochrony gruntów rolnych, o tyle nie wskazuje ona organu wyższego stopnia. Dokonując analizy przepisów ustrojowych, zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym od decyzji wydawanej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, wydawanych przez starostę jak w niniejszej sprawie, odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak jest również przyczyn, dla których postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. należałoby uznać za nie należące do kategorii indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jak chce tego Kolegium w odpowiedzi na wniosek. Stwierdzić trzeba, iż przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zapewniając wyłączenie właściwości kolegiów w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi, określają ich generalną właściwość w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jako organów wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis ten, nawiązuje więc zarówno w treści, jak i w swoim kształcie do art. 17 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo w art. 2 wskazano na właściwość kolegiów do rozpatrywania m.in. odwołań od decyzji w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1. Analizując z kolei normy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zwrócić należało uwagę na to, iż wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymieniono również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Określając jednak pozycję wojewody jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przy tym, jak to czyni pozostające w sporze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wywodzić jakiejkolwiek właściwości wojewody jako organu odwoławczego z treści art. 3 pkt 5 ww. ustawy, gdyż przepis ten określa jego właściwość jako organu I instancji. W związku z powyższym, wobec braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy, należało przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a., iż właściwym w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Odnośnie wywodów, że sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych nie należą do właściwości powiatu ze względu na brak ich wskazania w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zauważyć trzeba, że w ust. 1 tego przepisu wymieniono niepełny katalog zadań publicznych (patrz: ust. 3 i 4 tego przepisu), ustanawiając wprost w ust. 4 odniesienie do ustaw szczególnych, nakładających na powiat zadania z zakresu administracji rządowej. Bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii pozostawała przy tym eksponowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na wniosek okoliczność, że starosta, wydając zaskarżone postanowienie, działał jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy, na co trafnie zwracał uwagę Wojewoda Wielkopolski, z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126- art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OW 23/10, niepubl.). Końcowo zauważyć również należało, że powyżej dokonana analiza przepisów ustrojowych nie pozwalała na przyjęcie, wbrew stanowisku Kolegium, domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jako organ właściwy do rozpoznania objętej wnioskiem sprawy.