II OW 13/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr) Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie z wniosku Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 4 lutego2013r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą CzarnkowskoTrzcianeckiego a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie w przedmiocie wniosku o wskazanie organu właściwego w sprawie doprowadzenia do legalizacji/rozbiórki obiektu tymczasowego zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie postanawia: wskazać Starostę Czarnkowsko-Trzcianeckiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki (dalej jako "wnioskodawca" bądź "Starosta") wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie poprzez wskazanie organu nadzoru budowlanego jako organu właściwego do doprowadzenia do legalizacji bądź rozbiórki obiektu tymczasowego zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 28 września 2011 r. W.P. (inwestor) zgłosiła zamiar wybudowania obiektu budowlanego - pawilonu handlowego z przeznaczeniem na handel artykułami upominkowymi, wykonanego z płyty warstwowej, na czas określony do 120 dni, określając jednocześnie termin rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 20 listopada 2011 r. Podstawę do dokonania zgłoszenia tego obiektu stanowił art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane"). Organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia. Obiekt ten, zgodnie z wnioskiem inwestora jak i na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, powinien zostać rozebrany przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, tj. najpóźniej do 19 marca 2012 r. W ustawowym terminie inwestor pawilonu jednak nie rozebrał. Starosta wskazał, że pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie uznał, że nie jest właściwy w sprawie i pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. przekazał sprawę Staroście. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor wybudował na podstawie zgłoszenia obiekt budowlany przewidziany do rozbiórki w terminie nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Dlatego zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – dalej jako "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym"), zgodnie z którymi organem egzekucyjnym jest starosta. Starosta nie podzielił stanowiska przedstawionego przez organ nadzoru budowlanego. Wnioskodawcy wyjaśnił, że zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Wyjątki od tej reguły zostały określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wówczas wystarczające jest zgłoszenie zamiaru budowy właściwemu staroście. W ocenie Starosty, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany, postawiony nawet zgodnie z warunkami wskazanymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, nie zostanie rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Zastosowanie znajduje wtedy reguła ogólna z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego taki obiekt budowlany należy potraktować jako postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Starosta podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, co oznacza, że przedmiotowy pawilon handlowy został wybudowany samowolnie. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje legalizację, ewentualnie rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organem właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W ocenie Starosty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie powinien najpierw rozpoznać sprawę wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, a następnie, w przypadku ewentualnego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu, doprowadzić do jego rozbiórki w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Starosty, nie może zgodzić się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie, że obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego wynika bezpośrednio z przepisów ustawy Prawo budowlane, a co się z tym wiąże, można ten obowiązek egzekwować bez potrzeby wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę, stosując wprost art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem wnioskodawcy, gdyby przyjąć takie stanowisko, należałoby również uznać, że rozbiórka każdej samowoli budowlanej wynika też bezpośrednio z przepisów ustawy Prawo budowlane, skoro art. 28 ust. 1 tej ustawy wymaga dla rozpoczęcia robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji również starosta byłby organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie rozbiórki takiej samowoli budowlanej. Starosta podkreślił, że w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę może być bowiem wydana decyzja legalizacyjna, jeżeli zaistnieją przesłanki ustawowe i inwestor dopełni wszelkich wymogów wskazanych w przepisach prawa, bądź też, gdy nie zastaną spełnione przesłanki konieczne do legalizacji tego obiektu lub został wydany nakaz rozbiórki tego obiektu, co wynika wprost z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organem właściwym we wskazanej sprawie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego do doprowadzenia do rozbiórki obiektu tymczasowego zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie. W ocenie organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy inwestor zgłosił budowę obiektu jako tymczasowego na czas do 120 dni, przy czym w takim terminie nie dokonał rozbiórki, ani przeniesienia tego obiektu, kompetentnym do egzekwowania obowiązku rozbiórki nie jest organ nadzoru budowlanego lecz Starosta, do którego wpłynęło zgłoszenie inwestora. Organ podkreślił, że z korespondencji pomiędzy organami pozostającymi w sporze, a zwłaszcza z pisma Starosty z dnia 20 sierpnia 2012 r. skierowanego do inwestora, wynika, że kwestia dokonania dobrowolnej rozbiórki po upływie 120 dni pojawiła się w związku z wystąpieniem mieszkańców sąsiedniego bloku nr 36 do Starosty z prośbą o interwencję. Pismem tym Starosta wezwał inwestora do wykonania przedmiotowego obowiązku, wskazując jednocześnie, że w przeciwnym razie przeprowadzi postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu nadzoru budowlanego, nie można zgodzić się z poglądem Starosty, że tymczasowy obiekt budowlany użytkowany i nierozebrany po upływie terminu przyjętego w zgłoszeniu jest samowolą budowlaną, do której powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidziano w przepisach art. 48, 49b, art. 51 i art. 67 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, żaden z tych przepisów nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy inwestor nie dokonuje usunięcia lub rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego po upływie terminu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Oznacza to, że wszystkie sprawy wynikające z ustawy Prawo budowlane i niewymienione w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nadzoru budowlanego podkreślił ponadto, że ustawodawca nie sformułował w ustawie Prawo budowlane odrębnego przepisu, stanowiącego o obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, jak również nie przewidział w tym zakresie konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zakładając, że inwestor będzie przestrzegał prawa i zachowa się zgodnie z podjętym zobowiązaniem w zgłoszeniu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem wynika, ex lege z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i faktu, że właściwy organ przyjął zgłoszenie nie wnosząc sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 cytowanej ustawy. Odpowiedzialność za prawidłowość wykonania obowiązku przyjętego w zgłoszeniu, ponosi organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w zakresie zadań własnych, zadań zleconych (zadań z zakresu administracji rządowej) powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne jest "właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego". W przypadku obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego realizowanego na podstawie zgłoszenia, przejętego przez Starostę jako organ administracji architektoniczno-budowlanej - organem egzekucyjnym jest starosta (art. 1a pkt 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Organ ten jest w tego rodzaju sprawach zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym i przepisy zobowiązują go do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Starostą Czarnkowsko-Trzcianeckim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie w przedmiocie rozbiórki bądź legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia i istniejącego po upływie okresu jego użytkowania. Po pierwsze należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia nie może być art. 48 ustawy Prawo budowlane, dotyczący samowoli budowlanej oraz związanego z nią nakazu rozbiórki. Żaden z przepisów, które przewidują nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie ma tu zastosowania, bowiem nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Po drugie, rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym. Obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązek rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa, dlatego też ustawodawca nie sformułował w ustawie Prawo budowlane odrębnego przepisu stanowiącego o istnieniu takiego obowiązku. Ustawodawca założył więc, że inwestor będzie przestrzegał prawa i zachowa się zgodnie z podjętym w zgłoszeniu zobowiązaniem i z tej przyczyny nie przewidział w tym zakresie konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Oznacza to, że w przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 tej ustawy. Ze względu na to, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno – budowlanej, tj. Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego, organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, bowiem jest on wierzycielem w rozumieniu art. 1 lit. a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organ ten jest równocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Powinien więc z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OW 23/07; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OW 76/07; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3 6