II OW 133/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Prostki z dnia 15 listopada 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Prostki a Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w związku ze szkodą powstałą na skutek zalewania nieruchomości postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z 15 listopada 2017 r. Wójt Gminy Prostki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K.L. (dalej jako "wnioskodawca") z 23 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku ze szkodą powstałą w wyniku zalewania nieruchomości na skutek podwyższenia terenu poprzez wybudowanie ścieżki pieszo-rowerowej nad brzegiem rzeki Ełk oraz wybudowania ulicy Sportowej, jak również ścieżki od ulicy 1 Maja do plaży. Jako podstawę swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 186 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 – dalej jako "ustawa Prawo wodne z 2001 r."). Wniosek ten został złożony do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który przekazał go Wójtowi Gminy Prostki, jako podmiotowi realizującemu przedmiotową inwestycję. W ocenie Wójta Gminy Prostki, stanowiska Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jest nieprawidłowe, ponieważ zasadnicze znaczenie ma w sprawie zastosowanie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., który nie przewiduje właściwości organu gminy. W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Prostki Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując jednocześnie na zmianę stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Zgodnie jednak z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Ponadto, stosownie do art. 534 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r., z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są: 1) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, 2) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 3) marszałkowie województw, 4) kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych - dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573, a więc ustawy Prawo wodne z 2001 r. Z analizy obu norm o charakterze przejściowym wynika zatem, że organem pozostającym w sporze nie jest już Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, natomiast do postępowania przystępuje właściwy miejscowo zarząd zlewni, zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a) w związku z art. 469 ust. 3 oraz w związku z art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Żądając wszczęcia postępowania wnioskodawca w sposób jednoznaczny powołał się na art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony. Zgodnie z art. 186 § 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a). Natomiast w obecnym stanie prawnym, na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji (art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Oznacza to, że w żadnym z powyższych przypadków organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego nie jest wójt gminy, a więc nie może być on również organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., jak również na podstawie art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W tej sprawie nie jest to jednak wystarczające do wskazania właściwego miejscowo dyrektora zarządu zlewni lub właściwego wojewody jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy realizacja inwestycji, która w ocenie wnioskodawcy spowodowała szkodę uzasadniającą wypłatę odszkodowania wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla ustalenia właściwości organu, co wynika jednoznacznie z powołanego art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Oznacza to, że spór został sformułowany na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.