II OW 135/12

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 lipca 2012 roku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Przemyślu a Wojewodą Podkarpackim w Rzeszowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M.K. z dnia 15 lutego 2011 roku, o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...], utrzymaną w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] postanawia : oddalić wniosek. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej także SKO w P.) zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO w P. i Wojewodą Podkarpackim w sprawie rozpatrzenia wniosku M.K. z dnia 15 lutego 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...], utrzymaną w mocy przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzono nieważność decyzji Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N., gromady P. i wsi L., gromady K. - w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu numerami [...],[...] i [...], położonych w N. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. Decyzje te zostały zaakceptowane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1404/09) jak i Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 888/10). Zdaniem SKO w P. organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, natomiast wniosek M.K. z dnia 15 lutego 2011 r. należało złożyć do Wojewody. Za powyższym stanowiskiem, zdaniem organu, przemawiają następujące argumenty: W sprawie objętej wnioskiem strony decyzję w I instancji wydał Wojewoda, a w II instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem Kolegium zmiana ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) mocą art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) powoduje, że zmieniono przepisy materialne do postępowań prowadzonych z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Nadto rozstrzygając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze przepisy art. 145 K.p.a. W ocenie SKO w P. wydaje się, że zastosowanie w art. 148 i 150 K.p.a. czasu przyszłego będące w istocie przeciwstawną technikę legislacyjną, jeżeli weźmiemy pod uwagę zarówno art. 127 i 157 K.p.a., jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, który chciał w ten sposób uniknąć dylematów organów administracji publicznej, których niewłaściwe rozstrzygnięcie może niekiedy doprowadzić do absurdalnych rezultatów. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 5 września 2012 r. Wojewoda Podkarpacki wskazał, że w jego opinii organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku strony jest SKO w P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2009 r. Wojewoda Podkarpacki był organem właściwym w zakresie postępowań nadzwyczajnych dotyczących spraw scaleń i wymiany gruntów. Również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujący powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. był organem właściwym do tego typu spraw. Jednakże w związku z wejściem w życie od dnia 1 sierpnia 2009 r. przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wojewodowie utracili kompetencje jako organ wyższej instancji w zakresie orzekania w sprawach scaleń i wymiany gruntów w stosunku do rozstrzygnięć starostów. Tym samym organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Zdaniem Wojewody także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utracił kompetencje do orzekania w tego typu sprawach jako organ odwoławczy w stosunku do rozstrzygnięć wojewodów. W ocenie Wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO w P., iż wojewodowie utracili jedynie kompetencje w sprawach scaleń i wymiany gruntów jako organu wyższego stopnia w zakresie spraw odwoławczych. Zaś zmiana ta nie dotyczy już postępowań nadzwyczajnych. Zdaniem Wojewody stanowisko SKO w P. podyktowane zostało niezauważeniem i nieuwzględnieniem uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 oraz wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) - dalej P.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Przedmiotowy spór kompetencyjny dotyczy kwestii wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku M.K. z dnia 15 lutego 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi N. gromady P. i wsi L. gromady K., w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu numerami [...],[...] i [...] położonych w N. Zatem zagadnieniem budzącym wątpliwości organów pozostających w przedmiotowym sporze jest kwestia właściwości organu uprawnionego do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do powołanej wyżej ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, kiedy z dniem 1 sierpnia 2009 r. nastąpiła zmiana art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wykreślenie wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość organu w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego - podobnie porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1445/98, publikowany w zbiorze LEX nr 47968. Jak wynika z przepisów procedury administracyjnej tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania statuuje przepis art. 148 K.p.a., który w szczególności w § 1 tej normy stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W analizowanym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, decyzję w pierwszej instancji wydał Wojewoda Podkarpacki i do tego organu administracji rządowej prawidłowo wnioskodawczyni M.K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego powołanej wyżej decyzji, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Forma wszczęcia postępowania jak i odmowy wszczęcia w sprawie wznowienia postępowania określona została w art. 149 § 1 - 4 K.p.a. - zarówno wznowienie postępowania, jak i odmowa wznowienia postępowania następują w drodze postanowienia. Natomiast właściwość organów w sprawie wznowienia postępowania określa przepis art. 150 § 1 K.p.a. stanowiąc, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W realiach przedmiotowej sprawy organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji był niewątpliwie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania winien zostać przekazany przez Wojewodę Podkarpackiego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego w sprawie orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. Bez wpływu na takie stanowisko ma zmiana, z dniem 1 sierpnia 2009 r., właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach scalania i wymiany gruntów. Organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania (E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, W. Pr. 1970, s. 254 – pod rządem art. 131 w brzmieniu pierwotnym; aktualny pod rządem art. 150 K.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym). Przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a przepisy K.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (J. Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977, s. 269-270, p. III; art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 K.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. W K.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 K.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 K.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji określane na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga - podobnie w wyroku z dnia 20 październik 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09, wyrok dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Tym samym podnieść należy, iż brzmienie art. 150 § 1 K.p.a. mające podstawowe znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie jest już właściwy pod tym względem. Chyba że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw (por. również wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1717/00, publikowany zbiór LEX nr 81911), lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Również w literaturze wskazuje się, że całe postępowanie wznowieniowe skoncentrowane jest w ręku jednego organu. Przeprowadza on zarówno postępowanie co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy. Organem tym jest organ, który wydał decyzję ostateczną, a tym organem w niniejszej sprawie jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednakże powyższa konstatacja nie pozwala, w okolicznościach rozpoznawanego wniosku, wskazać ten organ jako właściwy w sprawie, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie pozostaje w sporze kompetencyjnym, który jest rozpoznawany przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w ramach niniejszego wniosku z dnia 24 lipca 2012 r. Wniosek ten o rozstrzygnięcie takiego sporu z Wojewodą Podkarpackim złożyło bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i to te organy pozostawały w przedmiotowym sporze. Tym samym, skoro żaden z pozostających w sporze organów, tj. Wojewoda Podkarpacki i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie jest właściwy do rozpoznania wniosku M.K. z dnia 15 lutego 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r., to taki wniosek podlegał oddaleniu. Z tych powodów, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia.