II OW 185/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D. M. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D. M. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku znak: [...] obejmująca pozwolenie na budowę farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (gm. [...]). W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, iż Starosta [...] przekazał mu według właściwości wniosek D. M. z dnia 7 lipca 2020 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Wojewoda wskazał, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm.), która w art. 9 pkt 2 dokonała zmiany art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez dodanie w art. 82 ust. 3 po pkt 5a - pkt 5b. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b tej ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stosownie do art. 162 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W przepisach przejściowych ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm.) uregulowano kwestie związane z właściwością Starosty w sprawach wszczętych i nie zakończonych w zakresie wydania pozwolenia na budowę oraz zmian decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uregulowano tam natomiast zagadnień związanych z kwestią stwierdzania wygaśnięcia decyzji ostatecznych w tym zakresie. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia została wydana przez Starostę na podstawie przepisów obowiązujących przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz.981 z późn. zm.). Nowelizacja przepisów prawa materialnego w zakresie zmiany właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie powoduje jednak, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przed tą nowelizacją. Przy czym stanowisko to uznać należy za uzasadnione oczywiście wyłącznie wówczas, gdy dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Wnioskodawca wskazał, iż zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (CBOSA) kierunek wykładni ma znaczenie również w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a., bowiem w przypadku wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu także nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sprawie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej przesłanki z art. 162 k.p.a. W związku z tym nie można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być wygaszona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który wydał tę decyzję (tak: NSA w postanowieniu z 22 maja 2020 r., II OW 31/20). W odpowiedzi na wniosek Starostwa [...] wniósł o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. Starosta wskazał, że z treści art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, że nowe przepisy mają zastosowanie do spraw, które w dacie wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej były już zakończone decyzją ostateczną. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może kształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii. Starosta wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien zakres kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., I OW 122/10 i z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OW 23/17). Ponadto przytoczone przez Starostę [...] o stanowisko znajduje oparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r., II GW 70/17, lI GW 71/17, II GW 72/17). Argumentem przemawiającym za wyżej zaprezentowanym stanowiskiem jest również celowość istnienia jednego organu architektoniczno-budowlanego właściwego w sprawach elektrowni wiatrowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. , poz. 1086 ze zm.) - decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli wygaśnięcie decyzji na podstawie regulacji szczególnych ogranicza się jedynie do materialnej strony decyzji, to formalna eliminacja tego aktu wymaga stwierdzenia w trybie kodeksowym (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019 r., s. 803). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami byłoby sprzeczne z literalną wykładnią na art. 162 § 1 k.p.a. Powołane przez Starostę [...] stanowisko, iż w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania czy też zmiany decyzji organ uprawniony jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach. Natomiast w przypadku spraw o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. jest więc – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta [...]. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.