II OW 23/17

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Włocławskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Płocka a Starostą Włocławskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany decyzji zezwalającej na transport odpadów postanawia: wskazać Starostę Włocławskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. Starosta Włocławski wnosi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Płocka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. i R. M., zam. [...], ul. [...], [...], prowadzących działalność pod nazwą [...] w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Płocka znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiącej zezwolenie na transport odpadów. Zmiana decyzji ma być wywołana zmianą adresu spółki cywilnej z ul. [...] na ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta Włocławski wskazał, że Prezydent Miasta Płocka pismem z dnia 16 lutego 2017r. znak: WKŚ-III.6233.7.2017.EC przekazał powyższą sprawę do załatwienia temuż organowi, jako właściwego do jego rozpoznania. Starosta uznał, że nie jest właściwy w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], zezwolił E. M. oraz R. M., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] na transport odpadów. E. M. i R. M. eksponujący zmianę adresu zamieszkania, złożyli przedmiotowy wniosek zgodnie z posiadanymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r., uzyskanymi od organu właściwego tj. Prezydenta Miasta Płocka, który wydał decyzje w tej sprawie, uzasadniając go tym, że zmienił się adres siedziby z ul. [...] na [...], a więc nadal jest w obrębie tego samego powiatu, tej samej gminy, nawet w tej samej miejscowości. Zdaniem tegoż organu skoro decyzję w tym zakresie wydał Prezydent Miasta Płocka, to w związku z tym Starosta Włocławski nie może wydać decyzji w zakresie jej zmiany. W odpowiedzi Prezydenta Miasta Płocka na powyższy wniosek wniesiono o rozstrzygnięcie niniejszego sporu w ten sposób, aby za organ właściwy do zmiany decyzji zezwalającej na transport odpadów z dnia 9 grudnia 2013 r. uznać Starostę Włocławskiego. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Płocka wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185 poz. 1243 ze zm.) zezwolenie na transport odpadów wydaje, w drodze decyzji, właściwy organ, którym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych lub starosta dla pozostałych przedsięwzięć. Właściwym miejscowo organem do wydania zezwolenia na transport odpadów jest regionalny dyrektor ochrony środowiska albo starosta właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania "transportującego odpady". W ocenie Prezydenta z uwagi na fakt, że aktualnie miejscem zamieszkania adresatów decyzji jest [...], ul. [...],[...] (wg informacji zawartych we wniosku oraz wynikających z kserokopii dowodów rejestracyjnych pojazdu i naczepy należących do wspólników spółki cywilnej, którymi transportowane będą odpady, które to dowody rejestracyjne wydał Starosta Włocławski jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania właścicieli pojazdu i naczepy, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym) Prezydent Miasta Płocka badając właściwość uznał, że organem właściwym do poprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na transport odpadów będzie aktualny starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej będących osobami fizycznymi, tj. Starosta Włocławski, do którego - zgodnie z art. 65 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) wniosek został przekazany. Starosta Włocławski w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej Ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej K.p.a.) – spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 (w ocenie Sądu przedmiotowa sprawa nie należy do takiej kategorii) – "wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny". Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Włocławskiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (por. § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), zaś w stosunku do Prezydenta Miasta Płocka takim organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku. Oznacza to, że organy pozostające w sporze nie posiadają – uwzględniając przedmiot sporu – "wspólnego organu wyższego stopnia". To z kolei wskazuje na właściwość sądu administracyjnego. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, tj. m in. spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W sprawie niesporne jest, że strony – E. M. i R. M. zam. [...] ul. [...],[...], prowadzący działalność pod nazwą [...] złożyły wniosek, w trybie art. 155 K.p.a., o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] grudnia 2013 r. zezwalającej na transport odpadów. Konieczne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po ostatniej zmianie decyzji w dniu 16 marca 2016 r. nastąpiła taka zmiana właściwości organu w zakresie przedmiotu rozstrzyganego przedmiotową decyzją, że zmiany decyzji nie mógł dokonać organ dotychczas uznający się za właściwy, lecz jego właściwość przeszła na inny organ. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Z art. 155 K.p.a. wynikałoby zatem, że organem właściwym do zmiany decyzji na jego podstawie jest ten sam organ który ją wydał – w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Płocka. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie od czasu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] grudnia 2013 r. zmienionej następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2016 r. zmieniło się miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej i aktualnie jest nim [...], ul. [...], tj. miejscowość na obszarze działania Starosty Włocławskiego. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (który znajduje zastosowanie w związku z art. 233 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów wydaje, w drodze decyzji, regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 28 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, właściwym rzeczowo organem jest starosta. Właściwość miejscowa organu, który ma wydać zezwolenie na transport odpadów, została natomiast uregulowana w art. 28 ust. 3 pkt 2. Ustawodawca właściwość tę uzależnił od siedziby lub zamieszkania "transportującego odpady". W myśl przepisu art. 29a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19 - wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, art. 26 - zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, art. 28 - zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów, art. 53 - wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów, ust. 4, art. 54 - zamknięcie składowiska odpadów lub jego części, oraz art. 54a - wydobycie odpadów ze składowiska odpadów, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ustalenie właściwości miejscowej organu na podstawie miejsca zamieszkania transportującego odpady nastąpi w przypadku osób fizycznych, natomiast w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej właściwość miejscowa będzie ustalana na podstawie miejsca ich siedziby. Nie ulega bowiem wątpliwości, że transportującym odpady może być zarówno osoba fizyczna, jak również osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Zasadą jest, że racjonalny ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciami w całym systemie prawa, o ile odrębność definicji nie wynika wprost z przepisów danej dziedziny prawa. Takiej odrębności pojęcia siedziby czy miejsca zamieszkania ustawa o odpadach nie wprowadza. Pojęcia "miejsce zamieszkania" oraz "siedziba" wynikają z przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast stosownie do art. 41 K.c., jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Oznacza to, że osoby fizyczne w żadnym wypadku nie posiadają siedziby, nawet jeżeli prowadzą działalność gospodarczą. Siedzibą posiadają natomiast osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (zob. postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OW 84/14, LEX nr 1588235). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych racjonalnych ani normatywnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym (zob. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 122/10, LEX nr 741719). Podkreślić należy, że przepisy ustawy o odpadach nie regulują tzw. następczej, zachodzącej już w toku prowadzenia postępowania zmiany miejsca zamieszkania transportującego odpady. W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stosować odpowiednio wskazane wyżej zasady dotyczące właściwości miejscowej organu wynikającej z przepisów K.p.a. w sytuacji, gdy strona w toku postępowania zmieniła miejsce zamieszkania, wskutek czego organ właściwy staje się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy i powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. Jak już zauważono, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach właściwym miejscowo organem do wydania zezwolenia na transport odpadów jest regionalny dyrektor ochrony środowiska albo starosta właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania transportującego odpady. Unormowanie to ma charakter szczególny względem przepisów ogólnych zawartych w K.p.a. i odbiega od przyjętych w nich sposobów wyznaczania właściwości organów w sprawach dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych. W świetle art. 150 § 1, art. 154, art. 155 i art. 162 ust. 1 K.p.a. decyzję taką, w trybie odpowiednio wznowienia postępowania, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej albo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, może wzruszyć organ, który tę decyzję wydał. Tymczasem w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach mowa jest o organie właściwym miejscowo do wydania zezwolenia na transport odpadów. W konsekwencji dany organ jest właściwy do zmiany decyzji zezwalającej na transport odpadów, także w takiej sytuacji, gdy sam takiej decyzji nie wydał (por. postanowienie NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OW 61/15, [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny organu właściwego do zmiany decyzji powołać można stanowisko zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, Lex nr 77220, w którym Sąd stwierdził, że właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu do załatwiania spraw danego rodzaju w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższego są zatem podstawy do wniosku, że zmiana adresu zamieszkania transportującego odpady, po wydaniu decyzji ostatecznej rodzi skutek w postaci przeniesienia uprawnień w zakresie wydania rozstrzygnięcia o zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienia wskutek zmiany właściwości miejscowej. Również względy racjonalności prawodawczej pozwalają przyjąć, że organem właściwym do zmiany decyzji jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości miejscowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku E. M. i R. M., w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Płocka znak:[...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiącej zezwolenie na transport odpadów, jest Starosta Włocławski. Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.