I OW 122/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] stycznia 1960 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gm. kat. [...], stanowiących w dacie przejęcia - własność S. P. postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N.S. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] stycznia 1960 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w Gm. kat. [...] stanowiących w dacie przejęcia - własność S. P. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda M. wskazał na następujący stan sprawy: [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego E. C., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] stycznia 1960 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gm. kat. [...] stanowiących w dacie przejęcia - własność S. P. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. uznało się za niewłaściwe w sprawie rozpatrzenia wskazanego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie M., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, w oparciu o art. 150 § 1 K.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, organ stwierdził, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wojewoda M. stwierdził, że zmianę właściwości rzeczowej organu właściwego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Organ wskazał, że dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Podkreślono, że powołane akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Wojewoda M. zauważył, że do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05, w której przedstawił on argumentację, w wyniku której jako organy właściwe do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Organ zwrócił jednakże uwagę, że linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, gdzie orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła go do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a wojewoda. Sąd, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Wojewoda M. stwierdził, że w świetle art. 150 § 1 K.p.a., należy odpowiedzieć na pytanie, który organ - z punktu widzenia obecnej struktury administracji publicznej - należy uznać za "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". W ocenie organu rozważania te mają jednak znaczenie tylko wtedy, gdy przyjmie się, że zmiany organu właściwego w postępowaniu zwykłym dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Wskazano, że zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa ugruntował się pogląd, zgodnie z którym odróżnia się dwie kategorie sytuacji. Do pierwszej z nich zalicza się te, w których organ, któremu odebrano kompetencje do załatwiania określonego rodzaju spraw w dalszym ciągu istnieje, do drugiej zaś te, w których organ ten uległ całkowitej likwidacji. W pierwszym przypadku uznaje się, że zmiana właściwości rzeczowej nie wpływa na zmianę właściwości organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (pomimo, że w chwili zaskarżenia decyzji, kompetencję do rozpoznawania spraw danego rodzaju przekazano innemu organowi). Natomiast w przypadku drugim taki skutek może mieć miejsce, ponieważ w tego rodzaju sytuacjach za organ, który wydał decyzję w danej sprawie uważa się organ, który na skutek zmiany właściwości przejął kompetencję do załatwiania spraw danego rodzaju. Wojewoda M. uznał zatem, że zarówno z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzeniu nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Samorządowe Kolegium Samorządowe w N. S. jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium w N. S. wniosło o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ podał, że dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. R.P. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. R.P. Nr 59, poz. 318). Orzecznictwo w tym zakresie ulegało jednak zmianie. W świetle aktualnego orzecznictwa, organem właściwym do rozstrzygania spraw dotyczących stwierdzania nieważności orzeczeń dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie wskazanych wyżej przepisów – jest wojewoda. W związku z tym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że zasada, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. wskazując zatem organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Wskazano, że zaprezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w wielu innych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak na przykład z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt I OW 152/08, 4 grudnia 2009r., sygn. akt I OW 145/09, z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt I OW 144/09. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., właściwym organem do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewoda M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że orzecznictwo tego sądu zmienia się w związku z częstymi zmianami przepisów prawnych dotyczących właściwości i kompetencji organów administracji publicznej. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszcza się ponowne rozpatrzenie sprawy (w znaczeniu wcześniej podanym) zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Wadliwość decyzji jest w tym przypadku konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego, najczęściej zasad postępowania dowodowego albo skutkiem ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Kwalifikowane wady postępowania wskazane w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. stanowią podstawę do wyjątkowego odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a .); pozwalają na ponowne przeprowadzenie postępowania oraz na wydanie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty wskutek sanacji wad, których dopatrzono się w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych racjonalnych ani normatywnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne przypomnienie poglądu, który choć wyrażony przed laty, to zachował swą aktualność do dziś. Pogląd ten został wyrażony na gruncie byłego art. 131 k.p.a. (dzisiejszy zmodyfikowany odpowiednik art.150 § 1 k.p.a.) i stanowił, iż zmiana właściwości miejscowej lub rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem uprawnień do orzekania o wznowieniu postępowania na nowy organ. Wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy bowiem do czynienia z organem, "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji". Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w przypadku likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. (por. W .F.Dąbrowski: Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 3/1965, s. 51). Dodać do tego można, że powołanego zapatrywania nie można ograniczać jedynie do przypadku likwidacji organu, ale do wyjątkowo licznych w aktualnej legislacji zmian ustawodawczych powodujących nierzadko istotne modyfikacje kompetencyjne organów administracji publicznej, skutkujące zmianą ich właściwości rzeczowej. W nowszym piśmiennictwie na aprobatę zasługuje pogląd, iż ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należy poszukiwać rozwiązania uniwersalnego, a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego "przechodzą na nowy organ" (por. E.Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994r., s. 36-37). W związku z tym uznać należy, że dosłowne stosowanie przepisu art.151 § 1 k.p.a. prowadzić może do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy powinny przestrzegać z urzędu. Nie można zatem stosować przepisu art.151 § 1 k.p.a. w oderwaniu od inkwizycyjnej reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej określonej w art. 19 k.p.a. oraz skutków jej naruszenia określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także potencjalnej możliwości wywołania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej, co w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Dla oceny organu właściwego do wznowienia postępowania powołać też można stanowisko zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, w którym Sąd stwierdził, iż właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu do załatwiania spraw danego rodzaju w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższego są zatem podstawy do wniosku, iż zmiana przepisów o właściwości rzeczowej, po wydaniu decyzji ostatecznej rodzi skutek w postaci przeniesienia uprawnień w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art.150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów o właściwości rzeczowej. Również względy racjonalności prawodawczej pozwalają przyjąć, że organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw. Wskazać należy, że według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, to jest organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] stycznia 1960 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w Gm. kat. [...] stanowiących w dacie przejęcia własność S. P., właściwy jest Wojewoda M. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.