II OW 20/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. B. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) we wniosku z dnia 12 lutego 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta [...], dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. B. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: rozbudowa o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] – ul. [...] w K. W uzasadnieniu wniosku PINB podniósł, że wniosek T. B. był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...], który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Następnie, po rozpatrzeniu zażalenia T. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia. PINB stwierdził dalej, że wbrew powołanemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 22 stycznia 2019 r. przekazał wniosek na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. Następnie PINB wskazał, że prowadzi postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w K. W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.), nałożył na inwestorów (m.in. na T. B.) obowiązek przedłożenia zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB stwierdził, że właściwość Prezydenta Miasta [...] do wdania rzeczonego zaświadczenia wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Zauważył także, że właściwość tego organu samorządu terytorialnego do rozpatrzenia wniosku T. B. została w jednoznaczny sposób wskazania w powołanym wyżej postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym Prezydent Miasta [...] jest związany. Ponadto PINB wskazał, że właściwość organów nadzoru budowlanego jest wyczerpująco określona w art. 83 ust. 1 P.b. Z zawartego w nim katalogu spraw wynika brak kompetencji do wydawania zaświadczeń o zgodności budowy z obowiązującymi przepisami przestrzennymi. PINB wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego w sprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego potwierdził, że w dniu 1 sierpnia 2018 r. do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek T. B. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] dla inwestycji: rozbudowa o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...]– ul. [...] w K. Wniosek przekazano do Wydziału Architektury i Urbanistyki, a następnie, w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., poinformowano wnioskodawcę, że Prezydent Miasta [...] ocenia zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wpływie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożeniu kompletnego projektu budowlanego. W związku z tym, jako organ kompetentny do rozpatrzenia wniosku T. B. wskazano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej Prezydent Miasta [...] opisał, przywołane wyżej okoliczności, dotyczące wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz jego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nadmienił również, że T. B. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] wskazało, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności. Następnie Prezydent Miasta [...], przywoławszy treść art. 83 ust. 1, art. 48 i 49 ust. 1 P.b., stwierdził, że z ostatniego z wymienionych przepisów wynika, iż zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, bada organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzenia postępowania poprzedzającego zatwierdzenie projektu budowlanego. Dlatego organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Prezydent Miasta [...] zauważył ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] została wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Zaznaczył, że nie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie posiadał żadnych materiałów mogących być podstawą oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że do wniosku T. B. o wydanie zaświadczenia dołączono nieczytelną kopię postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Podnosząc powyższe, Prezydent Miasta [...] skonstatował, że organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku T. B. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) jednoznacznie wynika, że T. B. złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta [...], dołączona do wniosku T. B. kopia postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] umożliwiała odczytanie nie tylko nazwy organu, ale także podstawy prawnej (m.in. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej P.b.) oraz treści obowiązku nałożonego na inwestorów, który obejmował m.in. przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy (rozbudowy o wiatrołap o wymiarach 1,55 m x 1,58 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie jednak do treści art. 48 ust. 2 zd. 1 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jak natomiast wynika z art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. jednoznacznie zatem wynika, jaki organy administracji posiada kompetencję do wydania zaświadczenia, które inwestor zobowiązany jest przedstawić w toku postępowania mającego na celu legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w sprawie wszczętej wnioskiem T. B. – Prezydent Miasta [...]. Ponadto, jak trafnie dostrzegł PINB w przedmiotowym wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji natomiast, kiedy organ administracji publicznej wyda rozstrzygnięcie merytoryczne, które na skutek wniesienia przez stronę środka odwoławczego zostanie uchylone przez organ wyższego stopnia i sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ ten nie może przerwać toczącego się postępowania i sprawę w toku przekazać w trybie art. 65 § 1 K.p.a. innemu organowi, który jego zdaniem jest właściwy do załatwienia sprawy. W opisanej sytuacji organ pierwszej instancji jest związany rozstrzygnięciem organu wyższego stopnia, wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie takie jest ostateczne i może być wzruszone tylko przez sąd administracyjny, bądź przez właściwy organ administracji w trybie nadzwyczajnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II OW 25/08, z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OW 75/13, z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II OW 28/18 – niepublikowane, dostępne: http://www.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sąd nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ w przypadku rozpoznawania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej nie mają zastosowania przepisy P.p.s.a. dotyczące zwrotu kosztów postępowania między stronami. W myśl art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie stanowi żadnego z orzeczeń, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie ma więc podstaw do zamieszczania w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania (zob. też np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OW 58/05 - ONSAiWSA z 2006 r. nr 4, poz. 101 i z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 177/18 - niepublikowane, dostępne: http://www.nsa.gov.pl).