II OW 25/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. C. [...] w P. postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 8 marca 2018 r. Starosta K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku przy ul. C. [...] w P. na działce nr [...]. Starosta K. wskazał, że rozpoznawany aktualnie wniosek H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. o uruchomienie trybu naprawczego zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) jest tożsamy z wcześniejszym wnioskiem tych samych wnioskodawców z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym w P. przy ul. C. [...], na tle którego również powstał spór kompetencyjny pomiędzy Starostą K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższy spór kompetencyjny postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10 wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. C. [...] w P. W ocenie Starosty K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pomimo wskazania go przez Sąd jako organu właściwego, nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych w celu rozpoznania wniosku, na skutek czego H. i A. P. wystąpili z kolejnym wnioskiem z tym samym żądaniem w dniu [...] marca 2017 r. W związku z powyższym Starosta K. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. przekazał wniosek H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia zgodnie z właściwością. W odpowiedzi na powyższe H. i A. P. wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę K. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył Staroście K. dodatkowy 30 dniowy termin do załatwienia sprawy. Starosta K. mając jednak na względzie tożsamość żądań wnioskodawców zawartych w obu wnioskach, tj. z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r., jak też teść postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., a także treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane uznał, że właściwym w sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dlatego też wystąpił z przedmiotowym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie uregulowanym w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozostającym we właściwości rzeczowej organu administracji architektoniczno – budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że z treści wniosku z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że H. i A. P. żądają udzielenia im w trybie określonym w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na wznowienie (dokończenie) budowy realizowanej w P. przy ul. C. [...] na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do wcześniejszego wniosku H. P. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r., do rozpoznania którego w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego wyznaczony został Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10), organ ten zauważył, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla H. i A. P., obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. C. [...], zakończył to postępowanie poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] umarzającej wszczęte postępowanie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał również, że po przekazaniu mu przez Starostę K. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r., postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w budynku przy ul. C. [...] w P. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. i A. P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu tym organ odwoławczy wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej państwu P. pozwolenia na rozbudowę własnego budynku mieszkalnego, w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, właściwym do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. jest Starosta K. Dlatego też postanowienie odmawiające załatwienia wniosku skarżących zostało uchylone jako wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. A zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. do załatwienia zgodnie z właściwością Staroście K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził więc, że przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny przedmiotowego zamierzenia budowlanego uniemożliwia mu jako organowi nadzoru budowlanego w ramach posiadanej właściwości rzeczowej, sprecyzowanej w art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, rozpoznanie wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r., skutkującego podjęciem postępowania w trybie określonym w art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że w oparciu o precyzyjnie ustalony stan faktyczny nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została spełniona. Organy zainteresowane w rozpoznawanej sprawie pominęły bowiem całkowicie okoliczność, że sprawa z wcześniejszego wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r., co do zasady tożsamego w swej treści z aktualnie rozpoznawanym wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., została zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] umarzającej wszczęte postępowanie. Decyzja ta choć nie rozstrzygała sprawy co do istoty stała się ostateczna i prawomocna na skutek nie złożenia od niej odwołania. Tym samym błędnie wskazał Starosta K., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pomimo wskazania go przez NSA postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10 jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r., nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych w celu rozpoznania tego wniosku. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10 wyraźnie stwierdził, że w świetle obowiązującego w dacie złożenia wniosku z dnia 29 marca 2010 r. przepisu art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, podejmuje organ nadzoru budowlanego, także w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych. Tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wbrew wyraźnemu nakazowi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rozpoznał merytorycznie wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. C. [...] w P. Niemniej jednak wydając decyzję umarzającą postępowanie wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] marca 2010 r. formalnie je zakończył, bowiem z uwagi na niezłożenie odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna. Przypomnieć należy, że do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporze kompetencyjnym możemy mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. A zatem mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że wniosek H. P. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w budynku przy ul. C. [...] w P. na działce nr [...] stanowi nowy wniosek, który wszczął nowe postępowanie. Sprawę wszczętą tym wnioskiem należy zatem rozpoznawać w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie złożenia tego wniosku. W oparciu o obowiązujące w dniu złożenia wniosku przepisy należy również ustalić organ właściwy do podjęcia dalszych decyzji w sprawie dokończenia budowy, rozpoczętej na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu budowlanym. Zgodnie z obowiązującym obecnie, a także w dniu złożenia powyższego wniosku art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ukształtowanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), "w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Przepis ten wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Starosty K., nie ma natomiast zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, gdyż jak wskazano powyżej, sprawa z wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r. została ostatecznie zakończona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. umarzającą wszczęte postępowanie. Tak więc ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. nie może być dokonane w oparciu o treść art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującą w dacie wydawania przez NSA postanowienia z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10. Mając na uwadze aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stwierdzić należy, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył kompetencje organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wznowienie robót w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę. Kompetencje organów nadzoru budowlanego oraz organów administracji architektoniczno-budowlanej określają przepisy art. 82 i art. 83 ustawy – Prawo budowlane. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, a organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest co do zasady starosta (art. 82 ust. 1 i 2). Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. W art. 83 ustawy – Prawo budowlane unormowano z kolei właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Zawarte w ust. 1 tego przepisu wyliczenie kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji ma charakter wyczerpujący. Sprawy z zakresu udzielania pozwoleń na budowę, w tym art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie zostały wskazane jako należące do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Tak więc organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższego wynika, że obowiązująca obecnie, jak i w dacie złożenia wniosku z dnia 28 marca 2017 r., treść przepisów kompetencyjnych nie pozostawia wątpliwości co do właściwości organów w razie wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej państwu P. pozwolenia na rozbudowę własnego budynku mieszkalnego w P. przy ul. C. [...], działka nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 12 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 933/08 oddalił skargę państwa P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. A zatem w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, właściwym organem do rozpoznania wniosku H. P. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku przy ul. C. [...] w P. na działce nr [...] jest Starosta K. Przedstawione powyżej stanowisko prezentował również Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty K. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznał bowiem zażalenie H. P. i A. P. na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę K. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. [...] w P. na działce nr [...] za uzasadnione oraz wyznaczył Staroście K. dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się więc nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. A zatem Wojewoda [...] uznając w trybie art. 37 § 2 K.p.a. zażalenie H. P. i A. P. za uzasadnione oraz wyznaczając Staroście K. dodatkowy termin do załatwienia sprawy przesądził jednocześnie, że organ ten jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku stron z dnia [...] marca 2017 r. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wystąpienia przez Starostę K. z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Podkreślić należy, że organ wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy nie może poprzez złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podważać niezaskarżalnego postanowienia organu wyższej instancji wydanego w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Starosta K. zobowiązany jest zatem wykonać postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i rozpoznać sprawę z wniosku H. P. i A. P. z dnia [...] marca 2017 r. W przypadku dalszej bezczynności organu strona może bowiem wystąpić ze skargą do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu, zgodnie z art. 54 P.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.