II OW 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Tczew z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Tczew a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zasypania naturalnego zbiornika wodnego postanawia: oddalić wniosek W piśmie z dnia [...] września 2018 r. H. N. zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim z prośbą o sprawdzenie kto wydał zezwolenie na zasypanie naturalnego zbiornika wodnego mieszczącego się na działce przy ul. S. w M., która jest własnością H. Ś. Wnioskodawczyni wskazuje, że w zasypanym zbiorniku wodnym są naturalne źródła wody i zbierały się tam wody z opadów deszczowych. Twierdzi, że zasypując ten naturalny zbiornik wodny zostały naruszone stosunki wodne. Od chwili zasypania tego zbiornika piwnica w jej domu mieszkalnym jest notorycznie zalewana wodą, chociaż w tym roku nie było opadów deszczowych. Podniosła, że nigdy wcześniej nie było takiej sytuacji z zalewaniem piwnicy, a mieszka w swoim budynku ponad 20 lat. Zauważyła też, że po opadach deszczowych zalewane są sąsiednie działki. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) przekazał powyższy wniosek zgodnie z kompetencjami Wójtowi Gminy Tczew. Powołany został art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566,2180 z późn. zm., dalej jako ustawa Prawo wodne), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wójt Gminy Tczew wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Państwowym Gospodarstwem Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim w przedmiocie zasypania naturalnego zbiornika wodnego przy ul. S. w M., a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wójt Gminy Tczew w uzasadnieniu wniosku wskazał, że podczas wstępnego ustalenia swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy ustalił, na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków Starosty Tczewskiego, że na terenie działki [...] umiejscowiony jest zbiornik wodny oznaczony symbolem WS - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi o powierzchni 0,10 ha. Dalej wskazuje, odwołując się do definicji ustawowej urządzenia wodnego z art. 16 pkt 65 lit. c ustawy Prawo wodne, że do urządzeń tych zalicza się stawy w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacyjne. Następnie przywołuje art. 192 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zawierający zakaz niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych, art. 188 tej ustawy wskazujący na czym polega obowiązek utrzymania urządzenia wodnego przez jego właściciela. Wreszcie wskazuje na art. 191 ust 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji należy określić warunki oraz termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Następnie organ przytoczył regulacje art. 389 pkt 6, art. 394 ust. 1 pkt 9 oraz art. 294 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne wskazujące na przypadki w których należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne lub zgłoszenie wodnoprawne. Przywołano także treść art. 234 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne i stwierdzono, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy Tczew stanął na stanowisku, że organem, który powinien rozpatrzyć ww. wniosek jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zdaniem organu, powstał spór o właściwość, który ma charakter negatywny. Wobec tego wnosi o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim wskazał, że pracownicy Nadzoru Wodnego Wód Polskich ponownie w dniu [...] stycznia 2019 r. przeprowadzili wizję w terenie i stwierdzili, że zbiornik wodny usytuowany na działce nr [...] został znacznie zmniejszony. Dalej wskazano, że Wody Polskie nie posiadają ewidencji zbiorników wodnych z wodami stojącymi, usytuowanych na gruntach prywatnych. Nie ma możliwości stwierdzenia ani wykluczenia czy na tym zbiorniku znajdowały się naturalne źródła wody. Zbiornik umiejscowiony jest w najniższej części okolicznych gruntów. Postępująca urbanizacja (ulice, siedliska itp.) świadczy o tym, iż przez częściowe zasypanie zbiornika mogły być zasypane ujścia wody (ewentualne drenaże) odprowadzające wodę z terenu leżącego wyżej. Na tym terenie nie są zaznaczone urządzenia odprowadzające wodę, jednakże ukształtowanie terenu świadczy o tym, iż takie urządzenia mogły być. Znaczne zmniejszenie zbiornika spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym Wójt Gminy stosownie do art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinien nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie czynności zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Podniesiono, że Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami wyłącznie w sprawach decyzji, o których mowa w art. 232 ust. 4, art. 394 ust. 2 oraz art. 424 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Organ uznał, że nie jest właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a. Stosownie do art. 64 § 3 P.p.s.a. do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Tczew twierdzi, że wystąpił spór negatywny bowiem zarówno on jaki i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny w Pruszczu Gdańskim uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem H. N. z dnia [...] września 2018 r., w którym wskazuje ona na zasypanie naturalnego zbiornika wodnego przy ul. S. w M., będącego własnością H. Ś. Wnioskodawczyni przywołuje własne obserwacje odnośnie skutków takiego zdarzenia dla użytkowania piwnicy w jej domu, która obecnie jest notorycznie zalewana. Stawia tezę, że zasypując ten naturalny zbiornik wodny zostały naruszone stosunki wodne. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego ze względu na fakt, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 k.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OW 105/14; postanowienie NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08; postanowienie NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OW 121/15). W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Tczew nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić, czy w wyniku zasypania zbiornika wodnego znajdującego się na działce prywatnej doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie i, że wpływa to szkodliwie na grunty sąsiednie, co wskazywałoby na możliwość zastosowania art. 234 ust. 2 ustawy Prawo wodne i właściwość Wójta. Z akt sprawy w tym z samego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie wynika z jakich powodów właściwym w sprawie miałoby być Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Samo wskazanie przepisu art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie stanowi o właściwości do rozpoznania sprawy wskazanego tam organu. Wójt nie przytoczył jakichkolwiek argumentów, które czyniły by zasadnym zastosowanie art. 191 ust. 1 ww. ustawy do wniosku będącego podstawą sporu o właściwość. Nie wiadomo zatem jakie ustalenia stanu faktycznego sprawy według Wójta wskazują na właściwość PGW Wody Polskie. Należy jednoznacznie ustalić czy zasypanie stawu spowodowało zmiany stanu wody na gruncie powodujące szkody dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 3) czy też zasypanie stawu świadczy o nienależytym utrzymaniu urządzenia wodnego przez jego właściciela, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwie oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty (art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne). NSA nie jest władny czynić ustalenia faktyczne w sprawie wyręczając w tym zakresie organy. Istotą sprawy z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest wskazanie właściwego organu przy już ustalonym stanie faktycznym sprawy. Domniemywanie przez sąd jaki stan faktyczny należy brać pod uwagę nie jest dopuszczalne. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ocenić sytuację opisaną przez wnioskodawczynię. Według danych z ewidencji gruntów i budynków wiadomo jedynie, że na działce nr [...] znajdował się grunt z wodami stojącymi o powierzchni 0.10 ha, będący własnością H. Ś. i S. Ś. Nie wyjaśniono, czym spowodowane jest zalewanie piwnicy w domu H. N. i czy w ogóle ma ono miejsce, czy istnieje związek pomiędzy zalewaniem piwnicy a zasypaniem stawu. Nie wiadomo zatem czy zalewanie jest skutkiem wynikającym z nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (art. 191 ust. 1), czy też wynika z innych przyczyn - np. zmiany stosunków wodnych na gruncie powiązanych właśnie z zasypaniem stawu lub ma w ogóle inne przyczyny niezwiązane z tym stawem. W przedmiotowej sprawie jest to zagadnienie kluczowe przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy prowadzą spór na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie sformułował wniosku w na tyle konkretny sposób, aby wniosek ten mógł być rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę okoliczności faktyczne sprawy. Sytuacji nie zmienia powołanie się przez PGW Wody Polskie w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na ustalenia przeprowadzonej przez pracowników organu wizji w terenie w dniu [...] stycznia 2019 r. Ustalenia te mają charakter bardzo ogólny nie poparty żadną dokumentacją. Są to tylko swobodne spostrzeżenia. W żaden sposób nie przesądzają kwestii kluczowej dla wskazania organu właściwego tj. czy rzeczywiście w wyniku zasypania stawu doszło do naruszenia stanu wody na gruncie prowadzącego do szkód na gruntach sąsiednich czy też zasypanie stawu należy kwalifikować jako nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego przez właściciela. Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200 P.p.s.a., ani też art. 203 i 204 P.p.s.a. nie miały zastosowania w sprawie.