II OW 65/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], znak: [...] postanawia oddalić wniosek. Prezydent Miasta T. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. I. wnioskowanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...]. W wyniku skargi wniesionej przez M. F. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07, w którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kopię prawomocnego od dnia 17 grudnia 2009 r. wyroku wraz z aktami sprawy M. Urząd Wojewódzki przekazał Urzędowi Miasta T. pismem z dnia [...] marca 2010 r., celem podjęcia działań uwzględniających treść powyższego wyroku. W wyniku podjętych wówczas działań stwierdzono, że przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku, to jest w czasie, kiedy uchylone decyzje pozostawały jeszcze w obrocie prawnym, inwestor – T. I. - zakończył inwestycję, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i w dniu [...] kwietnia 2009 r. zawiadomił o tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z brakiem sprzeciwu tego organu, co stwierdzono na podstawie potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytkowania (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] kwietnia 2009 r.), inwestor był uprawniony do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta T. uznał postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] umorzył to postępowanie. Na skutek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zbadania zgodności z prawem powyższej decyzji, Wojewoda M. decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził z urzędu jej nieważność. W tym stanie rzeczy sprawa wydania T. I. decyzji dotyczącej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] została po raz kolejny rozpatrzona przez Prezydenta Miasta T., który decyzją z dnia [...] września 2012 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania M. F., również ta decyzja została uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta T. podzielił stanowisko Wojewody M. dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania, przyjmując, że nie zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Fakt zakończenia budowy i zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powoduje jednak, że ustaje właściwość organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. II OW 84/10, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno-budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu robót budowlanych. Dlatego też pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 19 i 65 k.p.a przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. celem rozstrzygnięcia wg kompetencji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. pismem znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił akta Prezydentowi Miasta T. Z treści pisma wynika, że w ocenie tego organu przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest możliwe dopiero w odniesieniu do będącego w obiegu prawnym nowego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa rozstrzygnięcie sprawy wydania tego pozwolenia przez Prezydenta Miasta T. - za zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego, które wszczął w dniu [...] marca 2010 r., a następnie – zawiesił. Zdaniem Prezydenta Miasta T. nie można obecnie załatwić sprawy zainicjowanej wnioskiem T. I., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę. Organ podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10, iż po zmianie z dniem 26 września 2005 r. przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie straciła na aktualności zasada określona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., I OPS 9/01, iż powołany wyżej przepis art. 37 ust. 2 przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót budowlanych. Równocześnie fakt zakończenia robót budowlanych, brak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest przeszkodą do procedowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., sygn. II OW 92/12 ). Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta T. wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na wniosek złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T., wskazując, że organ nadzoru budowlanego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę staje się organem właściwym tylko i wyłącznie, gdy dotyczy to uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana została na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07, którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dlatego też wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, na podstawie której będzie kontynuowana budowa w przypadkach wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (poza sytuacją z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) nie znajduje podstaw prawnych do wydania takiej decyzji i dawałoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Organ podniósł, że podejmowanie działań przez nadzór budowlany po wyeliminowaniu, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyjątkiem i tak jak każdy wyjątek, nie może być on interpretowany rozszerzająco. A zatem poza sytuacją uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może być właściwy w niniejszej sprawie. Ponadto - zarówno w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt IISA/Kr 855/11 w sprawie umorzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego (do czego zmierza ponownie obecny wniosek organu administracji architektoniczno-budowlanej) - właściwy Sąd jednoznacznie wypowiedział się co do kolejności prowadzenia przedmiotowych postępowań jak i organów, które te wyroki związały. W związku z tym, iż procedowanie organu nadzoru budowlanego w tym przypadku nie może wyprzedzić końcowego (w sposób właściwy) rozstrzygnięcia z wniosku o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co stwierdził na stronie 8 uzasadnienia w/w wyroku z dnia 9 września 2011 r. WSA w Krakowie - zdaniem organu w dalszym ciągu nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania nadzorczego, o których mowa w ostatecznym postanowieniu [...] z dnia [...] lutego 2012 r., co szczegółowo uzasadniono w zawiadomieniu [...] z dnia [...] maja 2013 r., przekazującym ponownie niniejszą sprawę do Prezydenta Miasta T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. wskazał, że po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nowego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego podejmie zawieszone postępowanie, które zakończone zostanie stosowną decyzją. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta T. jako właściwego do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo, co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 129). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że spór kompetencyjny w ogóle zaistniał. Wskazać należy, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. I. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W czasie, kiedy uchylone decyzje pozostawały jeszcze w obrocie prawnym, inwestor zakończył inwestycję, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Doszło zatem do sytuacji, w której inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji. W stosunku do takiego inwestora ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno zostać zaś umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie wydaje się bowiem pozwolenia na budowę, gdy obiekt został wybudowany. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej, na tle której spór kompetencyjny mógł powstać. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej, którą zajmują się uczestniczące w niniejszym postępowaniu organy, a w istocie z dwoma odrębnymi postępowaniami: z postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organ architektoniczno – budowlany – Prezydenta Miasta T. oraz postępowaniem naprawczym, które w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.