II OW 96/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy L. S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy L. S. a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przeprowadzenia kontroli w związku z zlikwidowaniem rowu służącego do odprowadzania wody postanawia: wskazać Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. S. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 15 maja 2018 r. Burmistrz Gminy i Miasta L. S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w L. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznana wniosku w sprawie przeprowadzenia kontroli w związku ze zlikwidowaniem rowu służącego do odprowadzania wody. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Burmistrz wskazał, że 20 lutego 2018 r. do Urzędu Gminy i Miasta L. S. wpłynął wniosek M. H. o przeprowadzenie kontroli w związku ze zlikwidowaniem rowu służącego do odprowadzania wody, przebiegającego na działce nr ... obręb D. W piśmie wskazano, że właściciel gruntu wykonał prace ziemne (bardzo duże obniżenie terenu, na którym znajdował się rów) co doprowadziło do zaburzenia gospodarki wodnej na tym obszarze. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie oraz na podstawie analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej stwierdzono, iż przez działki nr ..., ..., ... obręb ... przechodzi rów otwarty, który jest elementem kanalizacji deszczowej biegnącej również kanałem otwartym wzdłuż drogi powiatowej Nr ... - oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr ... obręb D. System nie jest prawnie uregulowany bowiem przedmiotowy rów nie jest wyodrębniony jako działka ewidencyjna i nie widnieje na mapie ewidencyjnej, jednakże w ocenie organu fakt, że rów nie figuruje w ewidencji gruntów, nie zmienia jego kwalifikacji jako urządzenia wodnego. W myśl art. 191 ust. 1. i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, określając warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Stosownie do regulacji art. 389 pkt 6 Prawa wodnego wykonanie urządzenia wodnego jakim jest rów, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. A zatem to w kompetencjach właściwego organu wydającego pozwolenie wodnoprawne leżą kwestie kontroli utrzymania i likwidacji urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z możliwością władczego, szczegółowego określenia obowiązków i terminów ich wykonania przez zobowiązane do tego podmioty. Zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d. Biorąc powyższe pod uwagę, Burmistrz Gminy i Miasta L. S. w myśl art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) pismem z dnia 22 marca 2018 r. przekazał podanie M. H. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w L. S. celem rozpoznania zgodnie z właściwością. W ocenie Burmistrza Gminy i Miasta L. S. nie jest on właściwy w sprawie, gdyż art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie dotyczy zmian spowodowanych likwidacją rowu np. zasypaniem czy znacznym obniżeniem terenu, na którym znajdował się rów, co doprowadziło do jego likwidacji (jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku). Likwidacja rowu (rozbiórka urządzenia wodnego) jest czynnością, która wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych - art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. W przypadku gdy zasypanie (likwidacja) rowu nie zostało zalegalizowane, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego może nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności (podobnie choć w odmiennym stanie prawnym NSA: w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OW 139/11, opub. w LEX nr 1121243; w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OW 146/11, opub. w LEX nr 1121244). W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne wskazało, że właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie, co szkodliwie wpłynęło na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych oraz roztopowych, a także odprowadzać wody lub ścieki na grunty sąsiednie. W myśl art. art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie decyzję, nakazującą właścicielowi przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wydaje wójt, burmistrz lub prezydent. Po uzyskaniu decyzji Burmistrza - adresat decyzji powinien podjąć dalsze kroki wynikające z Działu IX ustawy Prawo wodne. Nadto zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 240 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5, 7, 8 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 528 ust. 1 tej ustawy Wody Polskie przejęły z dniem 1 stycznia 2018 r. reprezentację Skarbu Państwa do gruntów pokrytych wodami płynącymi, nieruchomości położonych w międzywałach i pod wałami przeciwpowodziowymi oraz innych nieruchomości będących przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego w trwałym zarządzie Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej. Wody Polskie reprezentują zatem Skarb Państwa wyłącznie w stosunku do urządzeń wodnych wyszczególnionych w ww. przepisach kompetencyjnych, takich jak: wały przeciwpowodziowe, urządzenia położone w międzywałach służące do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy, a także urządzenia wodne posadowione na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi i na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3 Prawa wodnego, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej reprezentuje Skarb Państwa, o których mowa w art. 193 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego. Podstawą formalną do gospodarowania mieniem przez Wody Polskie jest decyzja wojewody potwierdzająca reprezentację Wód Polskich w stosunku do mienia Skarbu Państwa, wydana na podstawie art. 258 ust. 10 lub art. 528 ust. 6 Prawa wodnego. Brak takiej decyzji uniemożliwia wykonywanie przez Wody Polskie uprawnień właścicielskich W związku z powyższym wniesiono o wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta L. S. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. H. o przeprowadzenie kontroli w związku ze zlikwidowaniem rowu służącego do odprowadzania wody, przebiegającego na działce nr ..., obręb D.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie a Burmistrzem Gminy i Miasta L. S. zaistniał spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do załatwienia sprawy z wniosku M. H. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.. Na wstępie wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że na działce nr ... obręb D. przeprowadzono prace budowlane polegające na niwelacji terenu, które doprowadziły do likwidacji rowu, będącego elementem kanalizacji deszczowej, biegnącego przy granicy z działką nr ..., co doprowadziło do zaburzenia gospodarki wodnej na tym obszarze. Przedmiotowy rów przebiegający pomiędzy ww. działkami ewidencyjnymi nie został naniesiony na mapę ewidencyjną melioracji wodnych. Niniejsza sprawa sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w związku z treścią art. 191 ust. 1 i 2 Prawa wodnego właściwym do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. S., czy też stosownie do art. art. 234 ust. 3 Prawa wodnego Burmistrz Gminy i Miasta L. S.. W myśl art. 191 ust 1 Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty (dotyczy to też sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje taką funkcję pełnić), właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji, o której mowa w ust. 1 określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (art. 191 ust 2 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 16 pkt 65 tej ustawy ilekroć jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Zgodnie zaś z art. 234 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast w myśl art. 234 pkt 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W przedmiotowej sprawie organy nie kwestionują faktu istnienia rowu i jego niwelacji. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazuje natomiast na fakt, że przedmiotowy rów nie figuruje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Dlatego w ocenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie może ono wydać decyzji w oparciu o art. 192 ust. 1 Prawa wodnego. Wskazać jednak należy, że ewidencję melioracji wodnych prowadzi się w celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach (art. 196 ust. 1 Prawa wodnego), z powyższego wynika, że ma ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego, a stworzona przez ustawodawcę możliwość uzupełniania lub aktualizacji ewidencji dowodzi, że nie może ona również być podstawą do ustalania stanu rzeczywistego (istniejącego). Wskazać zatem należy, że niezależnie od tego czy przedmiotowy rów zakwalifikowany zostanie do urządzeń wodnych (art. 191 ust 1 Prawa wodnego), czy do urządzeń melioracji wodnej (do których stosownie do art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego należą rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie) organem właściwym do podjęcia dalszych działań w sprawie będzie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. S.. Zgodnie bowiem z art. 205 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Stosownie natomiast do art. 206 Prawa wodnego jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205 nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Natomiast stosownie do treści art. 191 ust 1 Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Końcowo odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej zastosowania art. 234 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego wskazać należy, że ma on zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu, co oznacza, że Burmistrz nie ma kompetencji do działania w przypadku niwelacji rowu, będącej w istocie jego likwidacją. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. S. jako organ właściwy w sprawie