II OZ 1183/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S., W. N., R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 484/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M. S., W. N., R. K. na uchwałę Rady Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 20 marca 2015 r., nr VII/30/15 w przedmiocie wyrażenia zgody na objęcie Specjalną Strefą Ekonomiczną EURO-PARK MIELEC gruntów położonych na terenie miasta Międzyrzec Podlaski postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżanej uchwały. Sąd I. instancji w uzasadnieniu wskazał, że w skardze, obok zarzutów kwestionujących legalność zaskarżonej uchwały, M. S., W. N., R. K. (dalej: "skarżący") zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wniosek ten pozbawiony był uzasadnienia, jednak w ramach argumentacji mającej na celu wykazanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały podniesiono, iż skarżący, jako właściciele nieruchomości położonych w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji, będą narażeni na szereg ujemnych skutków, które uprzednio nie mogły być im znane i których wszystkich także aktualnie nie sposób jest przewidzieć. W ocenie Sądu skarżący rozpoznawanego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie poparli żadnym uzasadnieniem, a tym samym nie powołali żadnych okoliczności świadczących o tym, że jej ewentualne wykonanie niesie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia wnioskodawcom znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawy do uwzględnienia przedmiotowego wniosku nie mogły natomiast stanowić sformułowane w skardze zarzuty, wskazujące na wadliwość zaskarżonej uchwały, albowiem argumenty te będą mogły być przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi. Z kolei lakoniczne argumenty podniesione w kontekście interesu prawnego skarżących, a wskazujące na różnego rodzaju uciążliwości, z jakimi mogą się oni spotkać (jako właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym zaskarżoną uchwałą) w razie wykonania zaskarżonej uchwały, również w żaden sposób nie uprawdopodabniają wystąpienia przesłanek, o których w art. 61 § 3 p.p.s.a., skoro obecnie uciążliwości te mają charakter wyłącznie potencjalny i – jak stwierdzili sami wnioskodawcy – nie sposób ich przewidzieć. Skarżący na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie w którym zarzucili Sądowi I. instancji naruszenie art. 63 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych tj. w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody (majątkowej i niemajątkowej) oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do zażalenia skarżący załączyli dokumenty które, w ich ocenie, potwierdzają dokonywanie przygotowań do realizacji zaskarżonej uchwały oraz działań mających na celu ich zrealizowanie. Podali, że w celu przygotowania terenu pod inwestycję rozpoczęto wycinanie drzew, przystąpiono do rekultywacji terenu polegającej m.in. na rozebraniu zbiorników paliwa. Podnieśli także, że ponoszą szkody materialne, szczególnie związane z utratą wartości ich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 20 marca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie Specjalną Strefą Ekonomiczną EURO-PARK MIELEC gruntów położonych na terenie miasta Międzyrzec Podlaski. Zaskarżona uchwala została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 282). Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu tym określa się: 1) nazwę, teren i granice strefy, 2) zarządzającego strefą, zwanego dalej "zarządzającym", 3) okres, na jaki ustanawia się strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą. W treści art. 4 ust. 2 ww. ustawy podano, że Minister właściwy do spraw gospodarki przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii zarządu województwa oraz zgody rady gminy właściwej ze względu na położenie strefy. Minister właściwy do spraw gospodarki dołącza do wniosku, o którym mowa w ust. 1, analizę przewidywanych skutków społecznych i ekonomicznych ustanowienia strefy (art. 4 ust. 3 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że specjalna strefa ekonomiczna jest ustanawiana przez Radę Ministrów m.in. po uzyskaniu zgody rady gminy właściwej na położenie strefy. Uchwała w zakresie wyrażenia zgody na objęcie strefą ekonomiczną gruntów stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających ustanowienie strefy ekonomicznej, nie wywołuje wobec tego żadnym bezpośrednich skutków. Rada Ministrów nie jest zobowiązana bowiem do ustanowienia specjalnej strefy terenu jedynie na podstawie uchwały o wyrażeniu na nią zgody. Mając więc na uwadze - iż uchwała o wyrażeniu zgody na objęcie specjalną strefą ekonomiczną nie kształtuje żadnych praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w szczególności nie wpływa na ich sytuację prawną - nie można uznać, że nadaje się do wykonania. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przypadku zaskarżonej uchwały nie można przyjąć, że może ona powodować niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody w majątku właścicieli sąsiednich nieruchomości, czy też trudnych dla nich do odwrócenia skutków. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.