II OZ 1192/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SO/Kr 20/09 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie z wniosku Z. N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu w przedmiocie braku przekazania skargi wraz z odpowiedzią postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Postanowieniem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SO/Kr 20/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a, umorzył postępowanie sądowe w sprawie z wniosku Z. N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu w przedmiocie braku przekazania skargi wraz z odpowiedzią. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 3 lipca 2009 r. Z. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. We wniosku tym wskazała, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązku przekazania Sądowi skargi wnioskodawczyni z dnia 18 maja 2009 r. na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę. WSA podał dalej, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązku polegającego na przekazaniu skargi skarżącego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej wniesienia wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Jak podał Sąd, postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem. W tym miejscu przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 i stwierdzono, iż okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów oznacza, że zajętym w tej uchwale stanowiskiem związane są inne składy sadów administracyjnych. Jak wskazał WSA, z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w dniu 18 maja 2009 r. złożyła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skargę na bezczynność tego organu. Skarga ta nie została w terminie 30-dniowym przekazana wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd podał, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi wniesiono 3 lipca 2009 r., a skarga na bezczynność wraz z aktami sprawy zostały przekazane Sądowi po 7 lipca 2009 r. tj. 7 lipca nadano przesyłkę w urzędzie pocztowym. Jak wskazano sprawę ze skargi Z. N. na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał w dniu 30 września 2009 r. Sąd podał, że postępowanie o wymierzenie organowi grzywny, jako służące do realizacji ustawowego celu, jakim było nadesłanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy, został już osiągnięty. Jak stwierdzono, art. 55 p.p.s.a. ma na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej, a wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu. W tym zakresie Sąd powołał się na postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 78/08. Stwierdził, że realizacja tego obowiązku przed rozpoznaniem skargi uzasadnia zbędność merytorycznego orzekania co do samego wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz że pogląd taki przeważa również w doktrynie, jak również że do tych poglądów nawiązuje NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08. Wobec tego postępowanie o wymierzenie grzywny stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Za umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przemawiał również fakt, iż sprawa ze skargi Z. N. na bezczynność została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/09. Ustawodawca nie zawarł w art. 55 p.p.s.a. regulacji analogicznej do zamieszczonej w art. 154 § 3 p.p.s.a., co oznacza a contrario, że instytucja grzywny nie mogła znaleźć w tym przypadku zastosowania. Z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika również, że ewentualna nieskuteczność nałożonej grzywny stwarza możliwość rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 p.p.s.a.) a także odrębna możność zastosowania sygnalizacji w trybie art. 55 § 3 p.p.s.a. To potwierdza tezę, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu, lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. Jednym z zasadniczych argumentów, na których oparta jest koncepcja odrębności postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest jego usytuowanie w czasie między wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Gdyby uznać, że nałożenie grzywny ma charakter represyjny i zmierza głównie do ukarania podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie w przekazaniu skargi i akt, to takie założenie nie byłoby uprawnione. Oznaczałoby ono, że wniosek o wymierzenie grzywny mógłby być skuteczny w przypadku złożenia go po przekazaniu akt i skargi sądowi, po rozpoznaniu skargi lub nawet po kilku latach od wydania orzeczenia w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. N. Zarzuciła w nim m.in., że Sąd I instancji naruszył art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że realizacja przez organ obowiązku wymierzenia grzywny organowi z tytułu nieprzekazania skargi w ustawowym terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale jeszcze przed rozpoznaniem sprawy prowadzonej z wniosku o wymierzenie grzywny, uzasadnia zbędność merytorycznego orzekania co do samego wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Stwierdziła również naruszenie przez WSA art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z wiążącym dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowiskiem przyjętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 roku sygn. II FPS 1/08, stanowiącym, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma nie tylko dyscyplinujący, ale i represyjny charakter, z pominięciem nakazanego dyspozycją tego przepisu obowiązku przekazania do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałego zagadnienia prawnego w sytuacji, gdy skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, twierdząc, że grzywna z art.55 § 1 p.p.s.a. ma wyłącznie dyscyplinujący charakter, nie podzielał stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wskazała ponadto, że w jej sprawie przedmiotowy organ dwukrotnie bezpodstawnie przedłużał termin w dokonywaniu czynności. Prócz opóźnienia w przekazaniu Sądowi skargi w niniejszej sprawie organ, do dnia 18 maja 2009 r., czyli do daty wniesienia skargi na bezczynność, nie wydał postanowienia dotyczącego doręczonego mu w dniu 10 lutego 2009 r. zażalenia. Ponadto powtórzyła argumentację swojego pisma z 5 października 2009 r. oraz zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 28 października 2009 r. oraz wymierzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu grzywny, jak również zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Zatem powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem przez organ terminu już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem wniosku strony skarżącej o wymierzenie grzywny, nie uzasadnia umorzenia postępowania w zakresie tego wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, zaprezentowanym w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Bowiem skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Również bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy. Należy też przyjąć, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, która polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy, gdyż nie może być mowy o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Wobec tego, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że fakt przekazania w ramach niniejszej sprawy skargi przed - jak wynika z akt sprawy - rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny stanowi o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny oraz że postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie, jako naruszające prawo, należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie i poddać ocenie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny tak co do zasady, jak i wysokości ewentualnej grzywny, w tym m.in. czas jaki upłynął od wniesienia skargi czy też przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków czy też okoliczność, czy skarga została przekazana Sądowi przed, czy po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2009 r.