II OZ 120/24

Dnia 12 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. sp. k. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 625/23 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr LXIV/602/23 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Pabianicach przy ul. [...] postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 625/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę kasacyjną R. sp. k. z siedzibą w L., ponieważ Spółka ta nie była stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego; nie został jej również doręczony zaskarżony przez nią wyrok z uzasadnieniem. Skoro odpisu zaskarżonego orzeczenia wraz z uzasadnieniem nie doręczono ww. Spółce to nie była ona uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej od tegoż wyroku, z uwagi na treść art. 173 § 2 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji złożony przez nią środek odwoławczy był niedopuszczalny "z innych przyczyn" w ujęciu art. 178 p.p.s.a. i podlegał odrzuceniu. Sąd wskazał, że ww. Spółka zainicjowała postępowanie, w którym została wydana zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jednak okoliczność ta w związku z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", oraz art. 12 w związku z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. – nie uzasadnia stwierdzenia, że ww. Spółka posiada uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r., którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła ww. Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W zażaleniu sformułowano zarzut nieważność postępowania w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten wynika ze wskazywanej sprzeczności składu sądu orzekającego z przepisami prawa, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (dalej: "EKPC"), jako że w składzie Sądu wydającego zaskarżone postanowienie w roli Przewodniczącego uczestniczyła p. Agata Sobieszek-Krzywicka, powołana do pełnienia urzędu na stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyniku wniosku tzw. neo-KRS zawartego w uchwale nr 234/2021 z 10 marca 2021 r., przy czym tzw. neo-KRS działała w sposób ukształtowany przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), czyli z naruszeniem prawa do sądu ustanowionego przez ustawę (niezależnego, niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 173 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez ww. Spółkę jako "niepochodzącej od strony legitymowanej do jej wniesienia", w sytuacji gdy Spółka brała udział w postępowaniu przed organem administracji publicznej, w wyniku którego podjęta została zaskarżona uchwała, a dodatkowo była inicjatorem ww. postępowania, jako że to Spółka złożyła wniosek o podjęcie ww. uchwały, a zatem wynik postępowania sądowego wszczętego ze skargi skarżącego na ww. uchwałę dotyczy interesu prawnego Spółki i w konsekwencji Spółka powinna z mocy prawa zostać uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za uczestnika postępowania na prawach strony, a co za tym idzie Spółka była legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej; - art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę jako środka odwoławczego "z innych przyczyn niedopuszczalnego", w sytuacji gdy Spółka była legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej mimo niedoręczenia jej odpisu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wraz z uzasadnieniem, gdyż Spółka powinna z mocy prawa zostać uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za uczestnika postępowania na prawach strony oraz brać udział w postępowaniu sądowym, a kontrola posiadania przez Spółkę statusu strony może zostać dokonana jedynie poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 specustawy przez uznanie, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. "jest poza organem, który wydał zaskarżony akt, jedynie podmiot wnoszący skargę", w sytuacji gdy status Spółki (inwestora) jako uczestnika postępowania wszczętego w wyniku skargi na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wynika wprost z art. 15 specustawy. W odpowiedzi na zażalenie strona skarżąca – Ł. S. wniósł jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut wskazujący na zaistnienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność orzekania w sprawie sędziego, który zdaniem ww. Spółki, został powołany niezgodnie z wymogami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przytoczoną w orzecznictwie, że badaniu podlegają konkretne okoliczności celem oceny czy sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Tymczasem w zażaleniu odwołano się jedynie do okoliczności powołania na stanowisko sędziego na wniosek tzw. neo-KRS. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób sędzia sprawozdawca naruszyła te gwarancje. Konieczne jest bowiem indywidualne podejście do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie sądowoadministracyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20). Ponadto w aktualnym stanie prawnym prawodawca przewidział stosowny tryb "badania niezawisłości i bezstronności sędziego", o czym stanowi art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Jednak kontrola w tym zakresie została ograniczona do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną. Zaskarżone postanowienie nie posiada jednak takiego charakteru. W tych warunkach nie jest skuteczny zarzut zażalenia wskazujący na zaistnienie wady nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto nie zawierają usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty zażalenia, ponieważ w świetle przepisów obowiązującej procedury sądowoadministracyjnej nie mogły prowadzić do uznania, że skarga kasacyjna ww. Spółki została skutecznie wniesiona. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej przysługuje stronie postępowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Niezależnie zatem od zagadnienia prawnego, czy na tle art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 15 specustawy oraz art. 12, art. 33 § 1 i art. 173 § 2 p.p.s.a. ww. Spółce jako inwestorowi przysługuje przymiot strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ww. Spółka na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła wnieść skutecznie skargi kasacyjnej, ponieważ nie został jej doręczony odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 178 p.p.s.a. i odrzucił skargę kasacyjną jako niedopuszczalną z "innych przyczyn", tym bardziej w sytuacji gdy ww. Spółka powołuje się na treść art. 33 § 1 p.p.s.a., który uzależnia przyznanie statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego od udziału danej osoby w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała nie zapadła zaś w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jak i do jej wydania zgodnie z art. 14 specustawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (patrz też odpowiednio postanowienia NSA z 18 października 2023 r., II OZ 591/23; z 2 marca 2021 r., II OSK 3943/19). Tego rodzaju sprawy nie podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny także z punktu widzenia interesów innych podmiotów niż strona skarżąca. Niezależnie od tego ww. Spółka i tak nie wykazała aby obowiązywały jakieś przepisy prawa, które warunkowałyby jej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnika postępowania w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Za taką podstawę prawną nie można uznać art. 15 specustawy, który dotyczy wyłączenie uprawnienia do zaskarżenia w określonym terminie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Należy uwzględnić, że mamy do czynienia z regulacją szczególną, a w takiej sytuacji wyjątków nie należy wykładać rozszerzająco. Dlatego skoro art. 15 specustawy dotyczy tylko terminu do zaskarżenia uchwały, to brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis ten modyfikuje obowiązujące zasady także w "jakimś" innym zakresie, że np. pozwala na przypisanie przymiotu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego innym podmiotom w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym ww. Spółka nie wykazała nadto aby w ogólności była jednym z uprawnionych podmiotów, o jakich mowa w art. 173 § 2 p.p.s.a., do wniesienia skargi kasacyjnej. Dlatego zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 173 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a.; art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a.; art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 specustawy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku skarżącego – Ł. S. o zasądzenie koszów postępowania zażaleniowego należy wskazać, że nie orzeczono o zwrocie tych kosztów, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).