II OZ 591/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania R. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania R. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. (dalej: "plan"), stwierdził nieważność § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części. W dniu 2 stycznia 2023 r. R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawczyni"), na podstawie art. 33 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi L. S.A., powołując się na interes prawny w sprawie, oraz wniosła o dopuszczenie do toczącego się postępowania. Wnioskodawczyni wskazała m.in., że jest właścicielką znajdujących się na terenie objętym planem nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (na których realizuje kolejne etapy inwestycji mieszkaniowej), położone na terenach objętych kartami [...] i [...], dla których ustalono przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawierający zabudowę wyłącznie intensywną – domy mieszkalne powyżej 4 mieszkań oraz/lub usługową komercyjną i/lub publiczną, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zdaniem wnioskodawczyni posiada ona interes prawny w sprawie II SA/Gd 263/22, ponieważ jest właścicielką ww. nieruchomości objętych planem. Jednocześnie, pismem z 3 stycznia 2023 r., wnioskodawczyni wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, WSA w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez R. sp. z o.o. z siedzibą w W. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 204/23 uchylił je. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni wraz ze skargą kasacyjną złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu (pismo z 2 stycznia 2023 r.). W takim przypadku WSA w Gdańsku powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o dopuszczenie wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu (czego nie uczynił), a następnie przedmiotem rozpoznania uczynić skargę kasacyjną tego podmiotu. NSA uznał tym samym, że WSA w Gdańsku przedwcześnie odrzucił skargę kasacyjną wnioskodawczyni od wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a., dopuszczenie podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu w przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a."). Sąd zaznaczył, że podstawę skargi L. S.A. z siedzibą w G. stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."), natomiast art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma zaś zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Według stanowiska Sądu uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Taka konstrukcja art. 101 u.s.g. wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie można zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że skarżąca nie posiada uprawnień uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiada ona interes prawny w tej sprawie, podczas gdy posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości objętej uchwałą nr [...] Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ulicy tzw. N. w mieście G. (dalej jako: "m.p.z.p."), determinuje w niniejszej sprawie to, że powinna zostać uznana za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odmówienie skarżącej uprawnień uczestnika postępowania sądowego podczas gdy wynik postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SA/Gd 263/22 dotyczy interesu prawnego skarżącej i tym samym posiada ona status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, co implikuje możliwość skorzystania przez skarżącą z konstytucyjnego prawa do sądu i udziału w procesie sądowym, stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 3. art. 33 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez odmówienie skarżącej uprawnień uczestnika postępowania sądowego i w konsekwencji nieuprawnione pozbawienie skarżącej możliwości przedsięwzięcia środków prawnych z uwagi na potrzebę ochrony naruszonego w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 263/22) prawa własności nieruchomości (ujawniającego się w braku możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w m.p.z.p.) w wyniku uznania, że przewidziana na terenach oznaczonych symbolami: 001-M/U32, 002-M/U32, 003- M/U32 i 004-M/U32 zabudowa mieszkaniowo-usługowa zawierająca zabudowę wyłącznie intensywną – domy mieszkalne powyżej 4 mieszkań oraz/lub usługowa komercyjna i/lub publiczna, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą jest sprzeczna z postanowieniami studium, podczas gdy studium dopuszcza na terenach oznaczonych symbolem 001-M/U32, 002- M/U32, 003-M/U32 i 004-M/U32 zabudowę przewidzianą w MPZP i przeznaczenie to nie jest sprzeczne z postanowieniami studium, co w konsekwencji oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia w części skargi na m.p.z.p. Na podstawie powyższych zarzutów: 1. na podstawie art. 194 § 3 oraz art. 188, w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22 oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie skarżącej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. 2. W przypadku gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, na podstawie art. 194 § 3 oraz art. 185 § 1, w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22 w całości oraz przekazanie kwestii uwzględnienia wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. 3. Ewentualnie, wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1, w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., dotyczącego uznania, czy osobie, która posiada interes prawny w sprawie przysługuje na jej wniosek status uczestnika postępowania sadowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 4. Ewentualnie, wniesiono o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 33 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz ewentualnie zgodności art. 33 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 21 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, biorąc pod uwagę treść art. 193 Konstytucji RP oraz art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393). 5. W przypadku uznania zasadności wniosku opisanego w punkcie 4, na podstawie art. 123 § 1 pkt 5, w zw. z art. 197 § 2, w zw. z art. 192 p.p.s.a., wniesiono o zawieszenie (z urzędu) przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. 6. Na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie L. S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego oddalenie oraz nieuwzględnienie wniosku o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego, gdyż w sprawie nie zachodzi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, jak też nieuwzględnienie wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż sprzeczność przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia z Konstytucją RP sposób oczywisty nie zachodzi, kwestionując przy tym zarzuty podniesione przez żalącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić m.in. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest podejmowana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego unormowanego w k.p.a., lecz po przeprowadzeniu procedury prawotwórczej określonej przepisami u.p.z.p. (w odniesieniu do projektu planu) oraz przepisami ujętymi w statutach gmin normującymi m.in. sposoby i terminy składania projektów uchwał oraz tryb pracy organu stanowiącego. W procedurze tej ma zastosowanie jedynie art. 106 k.p.a., w którego trybie są dokonywane uzgodnienia projektu planu z organami, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że postępowanie prowadzące do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna (indywidualna) rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, bądź innym postępowaniem wymienionym w art. 1 k.p.a., który określa przedmiotowy zakres kodeksowej regulacji. Mając powyższe na względzie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. Z tych też względów podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Wypada odnotować, że stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wpisuje się w utrwaloną w tym zakresie linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są między innymi postanowienia NSA: z 2.03.2021 r., II OSK 3943/19; z 12.04.2016 r., II OZ 353/16; z 28.04.2015 r., II OZ 345/15; z 13.11.2014 r., II OZ 1160/14; z 25.07.2014 r., II OZ 722/14; z 21.01.2014 r., II OZ 3/14; z 27.06.2013 r., II OZ 524/13; z 16.10.2012 r., II OZ 903/12; z 5.11.2010 r., II OZ 703/10; z 7.07.2010 r., II OZ 657/10; z 22.01.2008 r., II OZ 1361/07 (CBOSA) oraz postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 201/23, w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. (CBOSA), a które zostało podzielone również w niniejszym postanowieniu. Odnosząc się do wniosków o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA bądź o zawieszenie postępowania i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, należy wyjaśnić, że korzystanie z wyżej wskazanych instytucji prawnych jest uprawnieniem sądu, którego podstawą są wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, czy jak w niniejszym przypadku żalącej (por. odpowiednio wyrok NSA z 26.10.2018 r., I OSK 2679/16, LEX nr 2582900 oraz wyrok NSA z 18.07.2018 r., I OSK 405/18, LEX nr 2617028). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej nie wystąpiły przesłanki uzasadniające skorzystanie z tego uprawnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.