I OSK 2679/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 167/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2016 r. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 167/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2016 r., zobowiązał Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji za 2015 rok drogą elektroniczną w zakresie dotyczącym: 1. wykorzystywania przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: SKW) uprawnień, o których mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego: a) ile razy SKW zwracała się do operatorów publicznej sieci telekomunikacyjnej o udostępnienie danych, o których mowa w art. 180c i art. 180d ustawy Prawo telekomunikacyjne, b) przedstawienie powyższej informacji z rozbiciem na następujące rodzaje ustaleń: - abonent, - biling, - lokalizacja, - stacja bazowo-transmisyjna sieci komórkowej (BIS), - inne. 2. sięgania przez SKW po dane użytkowników usług świadczonych drogą elektroniczną, będących w posiadaniu podmiotów świadczących takie usługi, w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego w zw. z art. 18 ust. 6 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną: a) ile razy SKW zwróciła się do usługodawców o udostępnienie danych dotyczących usługobiorców, b) ilu usługobiorców dotyczyły wnioski, które SKW skierowała do usługodawców, c) do ilu usługodawców SKW zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji o usługobiorcach. W dniu [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła do Sądu pierwszej instancji skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazując, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował skarżącą, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Prawo do ujawnienia danych dotyczących kontroli operacyjnej nie mieszczą się w prawach obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej wskazując w pierwszej kolejności, że brak było podstaw do jej odrzucenia. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca mogła żądać udostępnienia informacji publicznej, natomiast organ jest zobowiązany do jej udostępnienia, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej: u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowią informację publiczną bowiem dotyczą realizacji ustawowych zadań organu wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1978), zwanej dalej ustawą o SKW, zatem należy odpowiednio zastosować art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji ocenił, że informacja obejmująca dane statystyczne na temat korzystania z ustawowych uprawnień organu w aspekcie pozyskiwania danych osobowych czy danych telekomunikacyjnych w ramach działalności (kontroli) operacyjnej organu mieści się w pojęciu informacji publicznej ponieważ związana jest z ustawowymi zadaniami SKW. Powyższe ustalenie oznacza konieczność rozpatrzenia przez organ wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania zgodnie z procedurą wskazaną w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też względu zawarte w piśmie organu z dnia 2 lutego 2016 r., jak i w odpowiedzi na skargę stwierdzenie o braku cech informacji publicznej przedmiotowego wniosku jest chybione. Ze względu na to, że organ nie podjął działań zgodnych z procedurą przewidzianą w u.d.i.p. - w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji skonkludował, że nie przesądza jakie działania powinien podjąć organ lecz jedynie stwierdza, że żądana informacja jest informacją publiczną, co obligowało organ do podjęcia działań zgodnych z u.d.i.p. tj. do udostępnienia żądanej informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ ponieważ organ poinformował skarżącą o swym stanowisku w sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: a) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 61 ust.1 Konstytucji RP przyjmując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym również czynności z zakresu działań operacyjno-rozpoznawczych, a prawo do informacji jest publicznym prawem każdego, na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej; - pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przywołanego w odpowiedzi na skargę art. 346 ust.1 Iit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym "żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa"; b) przepisów postępowania poprzez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Ponadto wniosła, z uwagi na istniejące w tej sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości prawne w rozumieniu art. 187 p.p.s.a., a mianowicie czy zasadnie organ uznaje, że dane o których mowa w art. 180c i art. 180d ustawy Prawo telekomunikacyjne, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca, nie należą do materii informacji publicznej, o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej ocenie zachodzi pilna potrzeba, aby Sąd w składzie siedmiu sędziów rozstrzygnął, czy celem ustawodawcy jest kontrola wydatkowanych znacznych środków publicznych i gospodarowanie mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa, czy też kontrola czynności operacyjnych służb specjalnych, przeprowadzana przez każdą osobę również czasowo przebywającą na terenie Polski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena czy informacje, których udostępnienia żądała skarżąca stanowiły informację publiczną oraz zbadanie, czy organ w zakresie udostępnienia informacji publicznej był bezczynny. Dokonując w pierwszej kolejności oceny zarzutu naruszenia art. 119 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji, zgodnie z treścią zacytowanego wyżej przepisu, skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. Argumentacja organu jest w tym zakresie chybiona. Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie akt niniejszej sprawy, nie stwierdził również aby istniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego ponieważ akta sprawy są kompletne i na ich podstawie możliwe było wydanie rozstrzygnięcia. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Za nietrafiony uznać należało zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany przepis Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast wspomniany wyżej przepis u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Według autorki skargi kasacyjnej doszło do naruszenia powyższych przepisów poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym również czynności z zakresu działań operacyjno-rozpoznawczych. Należy stwierdzić, że prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że organ jest zobowiązanym – w ogólnym ujęciu – do udostępniania informacji publicznej bowiem jest organem realizującym zadania publiczne (por. art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Służba Kontrwywiadu Wojskowego wchodzi w zakres określenia organów władzy publicznej, wobec czego cała jej działalność stanowi przedmiot informacji publicznej. Stwierdzenie to oznacza, że organ, po otrzymaniu wniosku skarżącej winien był: - udostępnić żądane informacje bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., - odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub - udostępnić informację publiczną w pewnym zakresie, natomiast co do pozostałej treści wniosku odmówić jej udostępnienia. Dla kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie ma znaczenia to, że odnosi się ona do działań niejawnych, tajnych czy poufnych. Ta okoliczność nie pozbawia informacji charakteru publicznego, a zatem objętego regulacją u.d.i.p., lecz może uzasadniać odmowę udostępnienia takiej informacji w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Jednak w niniejszej sprawie organ w piśmie skierowanym do skarżącej stwierdził jedynie, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie dokonał żadnej z czynności, do których obligowały go obowiązujące przepisy. W orzecznictwie NSA kwestia, czy działalność służb specjalnych ma charakter informacji publicznej została już wielokrotnie przesądzona (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 668/16; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 932/16; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2187/15; wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1149/10; wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1413/13; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 397/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W przepisie tym dopuszczono możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa. Tym samym, jeżeli informacje, których udostępnienia żądała skarżąca – co podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ – stanowiły informacje, których ujawnienie np. mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, to organ mógł wydać decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co byłoby zgodne z uregulowaniami u.d.i.p. W dalszej kolejności organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji pominięcie normy prawnej zawartej w art. 346 ust. 1 lit a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2), który stanowi, że "postanowienia Traktatów nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł: a) żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa". W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Traktat, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą i w tym zakresie Sąd zgadza się z argumentacją organu. Jednak treść zacytowanego wyżej przepisu Traktatu nie wyłącza stosowania przepisów u.d.i.p. Wręcz przeciwnie, przepis ten jest kierowany do ustawodawcy krajowego (por. W. Sadowski w: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, art. 346.1. Uwagi ogólne, WKP 2012), natomiast ustawodawca nie wyłączył informacji dotyczących służb specjalnych w całości spod zakresu pojęcia informacji publicznej, lecz wprowadził możliwość odmówienia udostępnienia tych informacji z uwagi na wymogi bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Końcowo wypada jeszcze odnieść się do sformułowanego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Przede wszystkim organ nie sformułował w sposób precyzyjny, jakie zagadnienie – w jego ocenie – budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wprost z treści tego przepisu wynika, że jest to wyłączna kompetencja NSA. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, aby w toku jej rozpoznania pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Brak jest też podstaw do twierdzenia, aby w tej kwestii istniały istotne rozbieżności w orzecznictwie. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej oceny postępowania organu, co powoduje, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl