I OSK 932/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1537/15 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 1537/15 oddalił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania "czy Centralne Biuro Antykorupcyjne ma dostęp do programu XKeyscore". Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmówił udostępnienia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka informacji publicznej w zakresie pytań: "czy CBA posiada techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych" oraz "czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore". Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku organ utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010, Nr 182, poz. 1228 ze zm., dalej: u.o.i.n.). Stwierdził, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrudnienie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz utrudnienie wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Szef CBA zwrócił uwagę na fakt, że utrudnienie działań organu może nastąpić niezależnie od tego, czy informacje objęte spornym wnioskiem dotyczą konkretnych postępowań. Organ podał, że informacja o technicznych możliwościach śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych, jak również o posiadaniu dostępu do programu, który taką techniczną możliwość zapewnia, dotyczy środków, form i metod realizacji ustawowych zadań CBA, a zatem podlega ona zasadom ochrony informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. i ze względu na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku, Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) podlega odmowie udostępnienia. Szef CBA wskazał jednocześnie, iż na przeszkodzie ujawnieniu żądanych danych stoją także przepisy art. 24 ust. 1 oraz 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 621 ze zm., dalej: ustawa o CBA). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 u.o.i.n., art. 5 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że przedmiotem pytań nie była szczegółowa informacja dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Stąd też udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nie spowodowałoby uszczerbku po stronie organu. Wskazano, że organ nie sprecyzował jakiego rodzaju informację niejawną stanowią dane objęte wnioskiem. Skarżąca Fundacja podniosła również, że przepis art. 24 ustawy o CBA nie ma charakteru materialno-prawnego, a więc nie może stanowić podstawy decyzji. Pytanie o posiadanie dostępu do programu XKeyscore nie będzie w szczególności powodowało poważnej szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, ani nie utrudni wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania zbrodni przez służby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 141/14 oddalił opisaną wyżej skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1679/14 uchylił wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiającą udzielenia informacji publicznej: "Czy Centralne Biuro Antykorupcyjne ma dostęp do programu XKeyscore" i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wnioskowana informacja w zakresie pytania o techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Sąd kasacyjny stwierdził jednocześnie, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie sposób odnaleźć jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby, dlaczego pytanie Fundacji, czy CBA ma dostęp do określonego programu, Sąd uznał za zawierające informację niejawną. NSA wskazał, że sprawa w tej części nie została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zostało w ogóle uzasadnione, co uniemożliwiło ocenę kasacyjną wyroku w tym zakresie. Powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy we wskazanym przez NSA zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił opisaną wyżej skargę w tym zakresie, uznając ją za niezasadną, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że żądana informacja publiczna w zakresie odpowiedzi na przedmiotowe pytanie podlega ochronie przewidzianej przepisami u.o.i.n. Zasadnie zatem zdaniem Sądu I instancji Szef CBA odmówił jej udostępnienia, powołując się na przepis art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 3 pkt 4 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Sąd uznał, że odpowiedź na pytanie "czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore" nie przesądza wprawdzie o tym, czy program ten jest stosowany przez służbę powołaną do zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, a także zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, ale pozwala – tak w przypadku odpowiedzi pozytywnej, jak i negatywnej – na poznanie możliwości tej służby w zakresie wykonywania zadań ustawowych, a tym samym, pośrednio umożliwia ocenę skuteczności tej służby w realizacji wymienionych zadań. W ocenie Sądu I instancji udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące dostępu do programu XKeyscore ujawniłoby realne możliwości CBA w zakresie używanych metod i środków technicznych, co utrudniłoby, jak zasadnie wskazał Szef CBA, wykonywanie zadań tej służbie w zakresie ochrony podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.o.i.n.), a także w zakresie ścigania sprawców przestępstw (art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n.). Już powyższe wskazuje w ocenie Sądu I instancji na trafność stanowiska organu co do konieczności objęcia żądanej informacji ochroną na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Trafne jest także zdaniem Sądu stanowisko organu co do tego, że ujawnienie informacji o tym, czy CBA ma dostęp do rzeczonego programu, utrudni w konsekwencji wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Nie ma przy tym znaczenia, że żądanie udostępnienia informacji "czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore" nie dotyczy konkretnego postępowania. Biorąc bowiem pod uwagę, że do zadań CBA należy m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o CBA oraz ściganie ich sprawców, a także prowadzenie innych czynności wymienionych w art. 2 tej ustawy, zaś w granicach tych zadań wykonywane są czynności operacyjno-rozpoznawcze, kwestii skutków ujawnienia żądanej informacji o dostępie do programu nie można odnosić wyłącznie do konkretnego postępowania. Sąd I instancji podzielił ustalenie organu, że ujawnienie informacji o dostępie CBA do wskazanego programu mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia interesów Państwa niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo zastosował przepisy u.o.i.n., stwierdzając, że żądana informacja podlega ochronie na podstawie tej ustawy i w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlega udostępnieniu. Podkreślenia wymaga przy tym zdaniem Sądu, że okoliczność, iż żądanej informacji niejawnej nie nadano klauzuli tajności, nie oznacza, że informacja ta nie podlega ochronie. Sąd I instancji uznał, że dodatkowe powołanie się przez organ na przepis art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt. 2 ustawy o CBA, które mają charakter wyłącznie kompetencyjny, nie zmienia prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontrolowanym zakresie. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że prawo do informacji nie jest prawem absolutnym i choć jest prawem konstytucyjnym wyrażonym w art. 61 ust. 1, to nie ulega wątpliwości, że Konstytucja RP dopuszcza w art. 61 ust. 3 ograniczenie tego prawa podmiotowego, co wymaga podkreślenia, nie tylko z uwagi na prawa i wolności, ale także bezpieczeństwo, czy ważny interes gospodarczy państwa. Ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej uszczegółowione zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wobec kolizji takich wartości jak prawo do informacji o działalności służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji oraz działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa - w zakresie pytania dotyczącego dostępu do programu XKeyscore – a bezpieczeństwem, czy ważnym interesem gospodarczym państwa, w ocenie Sądu przeważa wartość jaką jest bezpieczeństwo, w tym w szczególności bezpieczeństwo publiczne oraz ważny interes gospodarczy państwa. Sąd I instancji przyznał rację Fundacji, że nieodłączną cechą demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej tak, by zagwarantować transparentność działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że dopuszczalne jest, aby realizacja publicznego prawa podmiotowego, jakim jest dostęp do informacji, prowadziła do utrudnienia bądź wręcz uniemożliwienia wykonywania przez służbę specjalną nałożonych na nią zadań. Nie temu służy konstytucyjne prawo dostępu do informacji. Jawność (transparentność) funkcjonowania organów władzy publicznej nie może być utożsamiana z jawnością używanych przez służbę specjalną metod i środków technicznych, w tym używanych programów, w ramach wykonywania zadań ustawowych. Sąd podkreślił, że przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej wyjątek ograniczający dostęp do informacji publicznej z uwagi na objęcie informacji ochroną z ustawy o ochronie informacji niejawnych, stanowi wyraz woli ustawodawcy co do wagi tak prawa podmiotowego, jak i bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa i w pełni odpowiada zastrzeżeniu konstytucyjnemu wyrażonemu w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu w sytuacji, gdy wnioskowana informacja miała charakter publiczny, a jednocześnie w toku postępowania nie wykazane zostało w sposób wszechstronny, że jest informacją niejawną, a przede wszystkim jakiego rodzaju informacją niejawną, a ponadto nie ustalone zostało w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia na nią klauzuli tajności. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające po pierwsze na przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia jakiego typu informacją niejawną była wnioskowana informacja i przyjęciu, że organ w ogóle nie musiał nakładać na nią odpowiedniej klauzuli tajności ani jej klasyfikować; po drugie na braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanej informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego uznania, na niekorzyść skarżącej, że informacja miała charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegała udostępnieniu; po trzecie uznaniu, że wnioskowana informacja podlegała ochronie na podstawie niniejszych przepisów, pomimo, że nie została oznaczona odpowiednią klauzulą tajności. Ponadto podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań oraz oceny prawnej NSA poprzez niewystarczające uzasadnienie wyroku i nieuwzględnienie całości okoliczności sprawy oraz niewyjaśnienie, dlaczego wnioskowana informacja podlega utajnieniu; naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania nie zostało wykazane czy doszło do nałożenia na żądane informacje klauzuli tajności, nie został jednoznacznie określony charakter wnioskowanych informacji jako niejawnych, a także nie rozstrzygnięto, czy wnioskowana informacja ma charakter tajny czy poufny; naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie brak sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji, przy jednoczesnym dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w skardze i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z zarzutów skargi i z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego odmowa odpowiedzi na przedmiotowe pytanie jest, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, celowym, koniecznym i proporcjonalnym ograniczeniem swobód obywatelskich. Nie podał też, w jakim zakresie udzielenie odpowiedzi na to pytanie godzi w bezpieczeństwo publiczne lub ważny interes gospodarczy państwa, ani czego dokładnie dotyczyć ma ów interes. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że Sąd I instancji w żaden sposób nie skonkretyzował zagrożeń wynikających z udostępnienia przedmiotowej informacji. Ponadto podniesiono, że argumentacja Sądu I instancji jest niespójna, gdyż jako podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej Sąd przywołał przepisy u.o.i.n. jednocześnie pomijając fakt, że te same przepisy jako podstawę ochrony pewnych informacji nakazują nadawanie im odpowiednich klauzul tajności. Fundacja zaznaczyła, że w toku niniejszego postępowania w ogóle nie zostało ustalone czy wnioskowanej informacji została kiedykolwiek nadana klauzula zgodnie z przepisami tej ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną Fundacji złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie organu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie rozpoznaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W związku z tym, że większość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oparta została na twierdzeniu, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. powinno być poprzedzone nadaniem klauzuli tajności tejże informacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zgadza się z tym twierdzeniem. Wynika to z następujących powodów: Ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) przybiera dwie postacie. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; a także muszą być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. Należy jednocześnie wskazać, że nadanie klauzuli tajności nie odbywa się w drodze wydania decyzji czy postanowienia. Nie jest także aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też samo nadanie danej informacji klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/99, Przegląd Sądowy z 2000 r., nr 10, s. 113 oraz postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00, LEX nr 53372). Możliwość kontrolowania klauzuli w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje natomiast w związku z kontrolą innych aktów. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 (OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 135) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej podjęta przez organ zobowiązany do udzielania takiej informacji, ze względu na wyłączenie jej jawności na postawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych podlega kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślił jednocześnie, że w zakresie tej kontroli istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (lex nr 744917) stwierdził, że dopuszczalna jest kontrola sądowa materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem klauzuli tajności, w tym decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przyjmuje się zatem, że czynności dotyczące nadania klauzuli tajności mogą podlegać kontroli przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. W chwili więc, kiedy klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Ocena zgodności z prawem materialnym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu oznaczenia tej informacji jedną z klauzul niejawności, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, nie jest możliwa bez zbadania prawnych przesłanek oznaczenia tej informacji klauzulą niejawności. W przeciwnym razie sądowa kontrola tego rodzaju decyzji byłaby iluzoryczna. Oznacza to możliwość badania przez sądy administracyjne materialnych przesłanek utajnienia informacji. Także w przypadku braku klauzuli ten element nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji powoływania się przez organ na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Element ten przewiduje ochronę informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla państwa polskiego albo byłoby z punktu widzenia jego interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Powyższe uwarunkowania skłaniają do przyjęcia takiego otóż poglądu, że informacja jest informacją niejawną, nie w następstwie jej klasyfikacji, a z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania. Chroniona jest zatem jak informacja niejawna bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 LEX nr 1363604). Takie stanowisko zajął także NSA rozpoznający niniejszą sprawę po raz pierwszy. Trafnie zatem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że dla oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej nie jest istotne ustalenie, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności, ale czy występuje element materialny określony w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. a uszczegółowiony w art. 5 tej ustawy, przy tym należy podkreślić, że także bez potrzeby konkretnej klasyfikacji tej informacji. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Niezrozumiałe jest twierdzenie autora kasacji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne. Sąd pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1679/14. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w którym przedstawił, opartą na przepisach prawa materialnego argumentację, z której jasno wynika, że odpowiedź na pytanie o dostęp do programu XKeyscore stanowi informację o posiadanych przez służbę specjalną technicznych możliwościach działania, zatem dotyka zakresu stosowanych metod, form i środków pracy operacyjnej, które każdorazowo, podlegają reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to czy nadano im klauzulę tajności. Skoro zatem Sąd wyjaśnił dlaczego pytanie Fundacji o dostęp CBA do określonego programu uznał za zawierające informację niejawną, to uznać należy, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a zapadłe rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu I instancji co do tego, że żądane przez nią informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne poprzez nadanie klauzuli tajności lub przynajmniej określenie ich charakteru. Powołanie się na art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia zakwestionowanie oceny Sądu I instancji. Podnoszony w skardze zarzut braku ustalenia w zaskarżonym wyroku, czy wnioskowane informacje istotnie mają charakter informacji niejawnych, nie może być oparty także na treści art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne". Pogląd ten należy podzielić. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a. nie zostało uzasadnione, zatem NSA nie może odnieść się do tego zarzutu, co czyni go w tym zakresie nieskutecznym. Nie można też Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za dowolne. To, że skarżąca Fundacja nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu o zbędności nadania klauzuli tajności i określenia jej charakteru w rozumieniu art. 5 u.o.i.n., nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawa o ochronie informacji niejawnych uznaje za niejawne, takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważna szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione (art. 5 ust. 2 pkt 4 u.o.i.n.), utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa i podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.o.i.n.) lub utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw lub przestępstw skarbowych (art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n.). Udostępnienie, żądanej informacji może spowodować szkodę niejawnym czynnościom operacyjno- rozpoznawczym prowadzonym przez funkcjonariuszy w celu zapobiegania popełnieniu przestępstw pozostających we właściwości CBA. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, że czynności operacyjno-rozpoznawcze jako pozaprocesowe techniczne i taktyczne czynności organów ścigania, służące profilaktycznej walce z przestępczością są skuteczne nie tylko w tedy, gdy są wykonywane niejawnie, ale również wtedy, gdy niejawna jest informacja o posiadanych przez organy państwa środkach, które w toku tych czynności są wykonywane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, co wyraźnie świadczy o tym, że istnienie materialnego elementu informacji niejawnych zostało przez Sąd ustalone, nie tylko w oparciu o treść art. 1 ust. 1 u.o.i.n. ale również z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych art. 5 tej ustawy, zawierających definicję poszczególnych informacji niejawnych. Klasyfikacja ta została uregulowana przez ustawodawcę w sposób szeroki, obejmujący większość przypadków mogących spowodować szkodę państwu. Ponieważ informacja o posiadanych przez służbę specjalną technicznych możliwościach działania wskazuje w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności, ujawnienie informacji objętych wnioskiem, może wywołać każdy rodzaj szkody, jaki został wskazany w art. 5 u.o.i.n. Niemożliwe jest zatem, czego domaga się skarżąca kasacyjnie, wskazanie konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowane informacji. Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego oraz społeczeństwa obywatelskiego niezwykle istotnym jest, aby działalność służb specjalnych, w tym Centralnego Biura Antykorupcyjnego, podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, czy też stosowanych w nich metod operacyjnych. Sąd kasacyjny ma jednocześnie świadomość specyfiki zadań wykonywanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, do których m. in. należy zwalczanie korupcji w życiu publicznym i gospodarczym a także zwalczanie działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. W tego rodzaju sprawach najważniejsze jest zatem wytyczenie precyzyjnej granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione i tymi, które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji powinny być chronione. Stąd stosowanie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych wymaga wykładni celowościowej i ustalenia w jej drodze, czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji może zagrozić interesom państwa, porządkowi prawnemu, bezpieczeństwu funkcjonariuszy albo bezpieczeństwu prowadzonych przez nich operacji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnione ujawnienie informacji w zakresie dostępu do programu XKeyscore umożliwiającego śledzenie komunikacji w internecie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne – art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co pozwala uznać takie informacje za podlegające reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to czy takiej informacji nadano klauzulę tajności, na co wskazano już wyżej. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych szkody. Powyższe dane pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących nie tylko kierunków zainteresowań CBA, lecz przede wszystkim realnych możliwości tej służby. Skoro CBA jest służbą specjalną do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, to poznanie używanych przez nie metod i środków technicznych z dużym prawdopodobieństwem zagroziłoby realizacji ustawowych zadań. Nietrafny jest też zarzut niezastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji gwarantujący prawo obywateli do informacji publicznej, wskazując zarazem, że przepis ten należy stosować łącznie z ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym dopuszczalne jest ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, gdy jest to konieczne ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia te zostały także wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a mianowicie, że mogą być ustalone tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. Jednak zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych, w tym m.in. nagrywania i podsłuchiwania rozmów telefonicznych. Tym ważniejsze jest aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości. Jak to już stwierdził sąd pierwszej instancji prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym. Stosownie do przepisów art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji, może nastąpić w drodze ustawy ze względu na dobra wskazane w tych przepisach m.in. ze względu na bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny lub ważny interes gospodarczy państwa. Dlatego Sąd I instancji odwołał się do przepisów ustawowych, które współwyznaczają zakres prawa do informacji publicznej. Są to przepisy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i art. 5 u.o.i.n. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie tylko wyraźnie zastosował przepisy Konstytucji, ale wyjaśnił również, na czym polegają przewidziane w ustawie zasadniczej odstępstwa od zasady udzielania informacji publicznej, mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozważył także kolizję wartości konstytucyjnych tj. prawa do informacji publicznej o działalności służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji i działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa a bezpieczeństwem i ważnym interesem gospodarczym państwa. Sąd słusznie uznał, że przeważają te drugie wartości tj. bezpieczeństwo i interes gospodarczy państwa. Za słusznością takiego stanowisko przemawiają okoliczności wskazane przez Sąd a dotyczące zadań CBA. Jak to trafnie podsumował ten Sąd - jawność (transparentność) funkcjonowania organów władzy publicznej nie może być utożsamiana z jawnością używanych przez służbę specjalną metod i środków technicznych, w tym używanych programów, w ramach wykonywania zadań ustawowych. To, że skarżąca Fundacja nie podziela tego stanowiska w żadnym razie nie świadczy o naruszeniu przez Sąd powołanych wyżej przepisów Konstytucji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.