II OZ 1315/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku M. w Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Związku M. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/16 w sprawie ze skargi Związku M. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/15 oddalił skargę Związku M. w Ż. W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącego wniósł do Sądu skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 1 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie dwóch egzemplarzy odpisów skargi kasacyjnej w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Przesyłka sądowa zawierająca przedmiotowe wezwanie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 czerwca 2016 r. (k. 104 akt). W odpowiedzi na wezwanie przy piśmie przewodnim z dnia 10 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał, wbrew opisowi załącznika, dwa egzemplarze odpisu skargi z dnia [...] marca 2015 r. (k. 106 i 109 akt) zamiast odpisów skargi kasacyjnej wniesionej pismem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 925/15 odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej nadsyłając dwa egzemplarze odpisów skargi z dnia [...] marca 2015 r. zamiast dwóch egzemplarzy skargi kasacyjnej z dnia [...] maja 2016 r. nie wykonał prawidłowo wezwania Przewodniczącego Wydziału o uzupełnienie braków formalnych wniesionej skargi kasacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: 1. art. 50 § 1 i 2 w związku z art. 173 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) - poprzez przyjęcie, iż Gmina Radziechowy - Wieprz, która przeniosła na mocy decyzji pozwolenie na budowę na rzecz Związku M. w Ż. jest nadal stroną postępowania, a zatem powinna jej również zostać doręczona skarga kasacyjna, co skutkowało wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków skargi; 2. art. 76 § 1 i 3 w związku z art. 178 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie, iż skarżący ma obowiązek dostarczyć odpis skargi kasacyjnej - jako uzupełnienie braków formalnych skargi - także dla jednego ze współmałżonków, reprezentowanych przez jednego pełnomocnika lub dla drugiego pełnomocnika, w przypadku ustanowienia przez strony więcej niż jednego pełnomocnika, 3. art. 176 § 3 w związku z art. 46 i 47 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie, iż złożona skarga kasacyjna zawierała braki formalne, które należało uzupełnić pod rygorem odrzucenia skargi, podczas gdy wskazane w wezwaniu braki nie można zaliczyć do kategorii braków formalnych pisma skutkujących jego odrzuceniem, 4. art. 177a w związku z art. 178 P.p.s.a. - poprzez odrzucenie skargi kasacyjnej podczas gdy wskazane w wezwaniu braki nie miały uzasadnienia w przepisach ustawy, nie powinny być zaliczone do braków formalnych skargi skutkujących jej odrzuceniem wobec nieuzupełnienia w terminie, a nadto skarżący odpowiedział na wezwanie w wyznaczonym terminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyjęcie wniesionej skargi kasacyjnej do rozpoznania ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że brak było podstaw do żądania doręczania dwóch dodatkowych odpisów skargi kasacyjnej. Przy skardze kasacyjnej z dnia [...] maja 2016 r. przesłano 3 egzemplarze skargi kasacyjnej w tym jeden dla Sądu. Skarżący wskazał, że stronami w sprawie są obok niego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Państwo T. i M. K. - małżeństwo reprezentowane przez jednego profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego B. K. Za stronę postępowania, według skarżącego, nie może być uznana Gmina Radziechowy - Wieprz, bowiem na mocy decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] października 2007 r. na rzecz nowego inwestora, to jest na Związek M. w Ż., przeniesiono w całości pozwolenie na budowę - decyzję Starosty Żywieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie Radziechowy - Wieprz pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości P. na działkach według odrębnego wykazu. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę odbyło się zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego Gminy, bowiem w jej miejsce wstąpił nowy inwestor i to on jest stroną tego postępowania, gdyż dotyczy jego interesu prawnego. Zauważył, że skoro zmiana inwestora nastąpiła podczas postępowania administracyjnego to ten nowy inwestor jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest zatem podstaw do uznania w świetle art. 50 w związku z art. 173 § 2 P.p.s.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Gminy za stronę postępowania czy uczestnika na prawach strony, a w konsekwencji brak jest podstaw do żądania od skarżącego kasacyjnie złożenia odpisu skargi kasacyjnej dla tego podmiotu na podstawie art. 47 § 1 P.p.s.a., który mówi o złożeniu odpisu pisma dla stron postępowania. Dalej wskazano, że żądanie kolejnego odpisu skargi kasacyjnej także było nieuzasadnione bowiem zgodnie z art. 76 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony pisma doręcza się jednemu z nich. Nie było zatem podstaw by małżeństwu K. doręczać dwa egzemplarze skargi kasacyjnej. W przesłanej skardze kasacyjnej był jeden egzemplarz dla tej strony. Skarżący zauważył, że w przepisach ustawy brak jest takiego, który wymagałby przesłania dodatkowych egzemplarzy skargi kasacyjnej, oprócz tych przewidzianych dla stron. Z art. 47 § 1 P.p.s.a. wynika konieczność złożenia odpisu pism dla stron postępowania i tak uczyniono. Brak było podstawy prawnej do żądania dodatkowych odpisów skargi kasacyjnej w trybie art. 177a P.p.s.a., pod rygorem jej odrzucenia. Sąd chcąc dostarczyć odpisy innym podmiotom nie będącym stronami postępowania nie powinien konsekwencjami swojej decyzji obarczać strony. Taki brak nie jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 177a i art. 178 P.p.s.a. Skarżący stwierdził, że rygor nieuzupełnienia skargi dotyczy tylko przypadków, w których skarżący zobligowany jest do przygotowania odpowiednich elementów skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 176 P.p.s.a. Wszelkie pozostałe braki nie mogą w świetle ustawy podlegać temu trybowi. Zdaniem skarżącego przesłanie skargi zamiast skargi kasacyjnej powinno skutkować wezwaniem do sprecyzowania pisma a nie wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Poza wymaganiami, o których mowa powyżej, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (§ 2). Zatem badając braki formalne skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę wymogi wskazane w art. 46 i art. 47 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Dodatkowo skarga powinna zostać opłacona w stosownej wysokości (art. 220 § 1 P.p.s.a.) jeśli podmiot nie korzysta ze zwolnień podmiotowych lub przedmiotowych w tym zakresie. Brak wpisu od skargi kasacyjnej, pomimo wezwania, zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a. powoduje jej odrzucenie. W związku z powyższym Sąd analizując czy złożona w sprawie skarga kasacyjna jest dopuszczalna od strony formalnej powinien wziąć pod uwagę wszystkie wymogi wynikające z przywołanych wyżej uregulowań. W niniejszej sprawie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego - Związek M. w Ż. albowiem nie wykonał on w sposób prawidłowy wezwania będącego wykonaniem pkt 2 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 czerwca 2016 r. według którego skarżący zobligowany został do nadesłania dwóch odpisów skargi kasacyjnej, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 178 P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia tego braku formalnego nadesłano odpisy skargi z dnia [...] marca 2015 r. zamiast, jak określono to prawidłowo w piśmie przewodnim z dnia [...] czerwca 2016 r., odpisów skargi kasacyjnej z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący nie kwestionuje w zażaleniu tego faktu. Zwraca jednak uwagę, że w istocie w okolicznościach sprawy domaganie się przez Sąd I instancji o kolejne dwa odpisy skargi kasacyjnej, poza przesłanymi już wcześniej wraz ze skargą kasacyjną z dnia [...] maja 2016 r. w sumie trzema jej egzemplarzami - dla Sądu, dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dla radcy prawnego B. K. pełnomocnika uczestników postępowania reprezentującego zarówno T. K. jak i Pana M. K. (pełn. k. 34 akt) było niezasadne. W zażaleniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie swoich twierdzeń. Zdaniem NSA Sąd I instancji niesłusznie uznał, że skarżący kasacyjnie nie uzupełnił braków formalnych skargi kasacyjnej, co powinno było skutkować jej odrzuceniem. O ile nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wykonał wezwania Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 czerwca 2016 r. w sposób tam wskazany (czemu nie zaprzecza), to zasługuje na uwzględnienie argumentacja zażalenia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie skarga kasacyjna wniesiona w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. nie zawierała braków formalnych w postaci braku jej dwóch odpisów dla stron postępowania (uczestników postępowania). Zdaniem NSA, Sąd I instancji badając wymogi formalne skargi błędnie uznał za uczestnika postępowania Gminę Radziechowy - Wieprz oraz przyjął, że odpis skargi kasacyjnej należy doręczyć osobno obojgu małżonków T. i M. K., pomimo że reprezentuje ich jeden pełnomocnik. Jak wynika z akt sprawy (k. 26 akt adm. Starosty Żywieckiego) pierwotnym inwestorem uprawnionym z decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych dla wsi P. była Gmina Radziechowy - Wieprz. Decyzją Starosty Żywieckiego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] ww. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz Związku M. w Ż. zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym słusznie dowodzi się w zażaleniu, że od tego momentu stroną zwykłego czy też nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jak i stroną postępowania sądowoadministracyjnego, która ma interes prawny w niniejszej sprawie (zaskarżone decyzje dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2015 r.) będzie wyłącznie Związek M. w Ż. Wobec powyższego żądanie nadesłania odpisu skargi kasacyjnej dla Gminy Radziechowy - Wieprz było niezasadne bowiem podmiot ten nie był uczestnikiem tego postępowania (nie był już inwestorem). Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie wskazał wprost w treści uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej dla kogo miały być przeznaczone brakujące odpisy skargi kasacyjnej ale mając na uwadze uczestników postępowania wskazanych w zarządzeniu wstępnym (k. 1) czy w zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy (k. 38) można wnioskować, że brakujący odpis przeznaczony był dla Gminy Radziechowy - Wieprz. W ocenie NSA, także niewłaściwe było wzywanie o drugi dodatkowy odpis skargi kasacyjnej. Można wywnioskować, że ów odpis, z uwagi na dostarczenie wcześniej dwóch odpisów przy skardze kasacyjnej, miałby trafić do jednego z uczestników postępowania w osobach małżonków T. i M. K. Idąc tym tokiem rozumowania NSA zgadza się z żalącym, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że dla nadania biegu skardze kasacyjnej konieczne jest doręczenie jej odpisów osobno małżonkom M. K. i T. K. Skoro osoby te jak wynika z akt sprawy (k. 34) wspólnie reprezentowane były przez jednego i tego samego pełnomocnika radcę prawnego B. K., to wystarczyło doręczyć odpis skargi kasacyjnej właśnie temu pełnomocnikowi w myśl art. 76 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Nie ma tu zastosowania art. 76 § 2 P.p.s.a. albowiem nie występuje tu pełnomocnik, który uprawniony jest tylko do doręczeń. Nie ma zatem potrzeby by żądać odpisów skargi kasacyjnej osobno dla uczestników postępowania reprezentowanych przez jednego pełnomocnika. Ograniczenie liczby egzemplarzy pism i załączników pozwala na zredukowanie kosztów związanych z toczącym się postępowaniem i równocześnie nie prowadzi do naruszenia praw i interesów uczestników tego postępowania bowiem są one reprezentowane przez jednego pełnomocnika. W tej sytuacji błędnym jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarga kasacyjna zawierająca dwa jej odpisy - dla organu i pełnomocnika uczestników postępowania - zawierała braki formalne uniemożliwiające w tej konkretnie sprawie nadanie jej dalszego biegu. Wobec powyższego NSA stwierdza, że odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu nieuzupełnienia w sposób prawidłowy jej braków formalnych nie miało podstaw. W istocie, w okolicznościach tej sprawy, wystarczające do nadania biegu skardze kasacyjnej było dysponowanie przez Sąd I instancji wyłącznie dwoma pierwotnie dołączonymi do skargi kasacyjnej odpisami. Domaganie się kolejnych odpisów nie ma uzasadnienia bowiem skarżący złożył odpowiednią ilość odpisów dla stron tego postępowania. Nie zachodziła zatem przesłanka do wzywania do uzupełnienia braków formalnych w postaci dwóch odpisów skargi kasacyjnej z art. 47 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. bo braku formalnego jako takiego nie było. Tym samym niezasadne było odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzupełnienia odpisów tej skargi skoro do nadania jej biegu nie potrzebne były kolejne odpisy. Liczba pierwotnie złożonych odpisów odpowiadała liczbie stron tego postępowania. Za uwzględnieniem zażalenia przemawia również zasada prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Zdaniem NSA, jeżeli istnieją wątpliwości, co do prawidłowości doręczeń zarządzeń nakładających na stronę określone obowiązki i to pod rygorem formalnego zakończenia sprawy poprzez odrzucenie skargi, to uwzględniając okoliczności sprawy, należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania. Pogląd ten prezentowany jest w sytuacji wątpliwości co do prawidłowego doręczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1448/11; postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 2161/12; postanowienie NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1388/15 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ale zdaniem NSA zasługuje także na zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wadliwe wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej w postaci jej odpisów, gdy braków takich nie było należy zakwalifikować jako wadliwe nałożenie na stronę obowiązku, którego nie wykonanie może skutkować odrzuceniem skargi z przyczyn formalnych. Strona ponosiłby negatywne skutki nieuprawnionych działań nałożonych na nią przez Sąd. Należało więc rozstrzygnąć na rzecz skarżącego kasacyjnie. Wobec powyższego NSA stwierdza, że niesłusznie postąpił Sąd I instancji wydając postanowienie z dnia 7 lipca 2016 r. odrzucające skargę kasacyjną. Skoro braków formalnych nie było to odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na nieuzupełnienie tych braków należało uznać za pozbawione podstaw. Przepis art. 178 P.p.s.a nie powinien mieć zastosowania. W świetle powyższego NSA, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego NSA uznał, że nie może on być uwzględniony, albowiem przepisy art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji, co nie stoi na przeszkodzie rozliczeniu kosztów postępowania zażaleniowego przy ostatecznym rozstrzygnięciu o kosztach postępowania.