II OZ 1409/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 574/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży z dnia [...] maja 2017 r. i orzekł merytorycznie nakazując E. K. zamurowanie dwóch otworów okiennych wykonanych na poziomie piętra i strychu w ścianie granicznej budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. Starej w Łomży (po granicy z działką sąsiednią nr [...]). Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła E. K., która wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedstawiła zarzuty merytoryczne do zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych nie został w żaden sposób uzasadniony. Uzasadnienie skargi zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, zaś nie odwołuje się do okoliczności przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Tymczasem sąd w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może rozważać okoliczności stanowiących zarzuty skargi, a wyłącznie okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazania tych ostatnich zabrakło, co zobowiązywało sąd do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że sąd nie może również poszukiwać takich okoliczności z urzędu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej decyzji niesie bowiem za sobą duże koszty finansowe w wysokości około 5200 zł. Na kwotę tę składa się koszt zamurowania okien w wysokości 1850 zł (materiały plus robocizna). W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dojdą koszty przywrócenia stanu pierwotnego, czyli ponowne wykucie otworów, wstawienie nowych okien, ponowne obrobienie otworów i malowanie. Koszt ponownych prac to kolejne 1850 zł plus cena okien po 740 zł. Oprócz dużych kosztów finansowych pociągnie to duże niedogodności związane z uciążliwością robót budowlanych wykonywanych w warunkach ciągłego zamieszkiwania. Nieodwracalną szkodą będzie zabranie dostępu do światła słonecznego oraz dostępu świeżego powietrza do pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Jest to pomieszczenie dziennego pobytu, które sąsiaduje z trzema pokojami sypialnymi. Pomieszczenie to ma tylko jedno okno, które na skutek rozbudowy przyległej do domu skarżącej przybudówki, będzie całkowicie zasłonięte. Do zażalenie skarżąca załączyła zdjęcie w celu zobrazowania sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie przyjął, że wniosek skarżącej nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wskazała konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Takie uzasadnienie skarżąca przedstawiła w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego - na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu nie jest jednak przekonująca. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje. Nie chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (patrz: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Okoliczności przytoczone przez skarżącą nie wyczerpują tych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Dodać przy tym należy, że usytuowanie obiektu przy granicy z działką sąsiednią nieodłącznie wiąże się z zagadnieniem ochrony przeciwpożarowej (patrz: § 271-272 w związku z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W sytuacji zaś, gdy wniosek dotyczy obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową, wstrzymanie wykonania powinno być instytucją wyjątkową. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.