II OZ 1459/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 619/17, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany, w zakresie terminu wykonania obowiązków, ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym budynku postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 619/17, po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Wrocławiu, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie odmowy zmiany, w zakresie terminu wykonania obowiązków, ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym budynku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 21 lutego 2017 r., odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia 8 lutego 2016 r., nakazującej właścicielowi budynku usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, poprzez: 1) uzupełnienie tynków ścian zewnętrznych; 2) wykonanie opaski wzdłuż budynku od strony południowej; 3) oczyszczenia skorodowanych fragmentów elementów stalowych, tj. drabiny, konstrukcje wsporcze pod lampy oświetleniowe, metalowe elementy stolarki okiennej i drzwiowej, przewody kominowe wyprowadzone ponad dach, rynny, rury spustowe, a także wykonanie w tych miejscach powłoki antykorozyjnej; 4) remont pokrycia dachowego w celu zapewnienia jego szczelności – w zakresie terminu wykonania wyżej wymienionych obowiązków do dnia 30 czerwca 2018 r. Sąd wyjaśnił dalej, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania, przez które należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Zdaniem Sądu wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęty jest akt, który nie podlega ochronie tymczasowej, gdyż jest aktem, który nie nadaje się do wykonania. Rozstrzygnięcie to nie obliguje strony skarżącej do jakiegokolwiek działania. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., to nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu, uregulowana w omówionym przepisie. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw, jak też nie nakłada obowiązków. Nie może zatem wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek nie został uzasadniony, oraz że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jest ona aktem nadającym się do wykonania. W uzasadnieniu wskazano, że budynki objęte decyzją nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym stanowią cześć nieruchomości, którą skarżący zamierza sprzedać do dnia 9 września 2018 r., zgodnie z przedwstępną umową sprzedaży i aneksem do tej umowy, na cele deweloperskie. W związku z tym budynek objęty decyzją o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zostanie wyburzony. Ponadto kontrola okresowa przedmiotowego budynku wykazała, że może być on bezpiecznie użytkowany i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na zbliżający się termin sprzedaży, dokonywanie kosztownych napraw, które mają zwiększyć estetykę budynku, który po sprzedaży będzie wyburzony, jest bezcelowe i nieekonomiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że zarzuty w nim zawarte są częściowo uzasadnione. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W pierwszej kolejności należało odnieść się do braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, na który wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu. Rację ma strona skarżąca, że zaskarżona decyzja o odmowie zmiany terminu wykonania obowiązków wskazanych w decyzji ostatecznej jest aktem, do którego ma zastosowanie instytucja z art. 61 § 3 p.p.s.a. Może bowiem wymagać wstrzymania chociażby z uwagi na potrzebę odroczenia wykonalności innych aktów znajdujących się w granicach danej sprawy (powiązanych z aktem zaskarżonym). W postanowieniu NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12, wskazano, że o możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, nawet tych pośrednich, które ta decyzja wywołuje. Wstrzymanie wykonalności takiej decyzji przekładać się bowiem może na powstrzymanie działań w sprawie związanej, mogącej doprowadzić do nieodwracalnych dla strony konsekwencji. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy zmiany terminu wykonania decyzji ostatecznej PINB dla miasta Wrocławia z dnia 8 lutego 2016 r., nakazującej właścicielowi usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, uznać należy, że skutkiem prawnym niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie obowiązywanie decyzji ostatecznej z dnia 8 lutego 2016 r. w kształcie niezmienionym. Tym samym obowiązek w niej wskazany będzie podlegał wykonaniu i może prowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, które z kolei są przesłankami wstrzymania. W tej sytuacji pośrednim skutkiem niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie istnienie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki bezzasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja jako decyzja odmowna nie podlega wykonaniu. Pośrednie skutki prawne wywołane tą decyzją powodują, że obowiązek usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku podlega realizacji a to może prowadzić do wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie został uzasadniony, jednak pominął fakt ponowienia tego wniosku w dalszym piśmie procesowym z dnia 21 września 2017 r., w którym zawarto uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze należało przy rozpoznaniu zażalenia uwzględnić argumentację przytoczoną przez stronę w wymienionym piśmie. W rozpoznawanej sprawie stanowisko wnioskodawcy mające uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji zasadniczo sprowadza się do bezcelowości i braku ekonomicznego uzasadnienia wykonania w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków w sytuacji, w której sporna nieruchomość będzie sprzedana, a budynki wyburzone. Takie jednak względy nie mogły w niniejszej sprawie uzasadnić udzielenia ochrony tymczasowej. Dla oceny wniosku istotne znaczenie miał charakter i cel obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego. Podstawą nałożenia określonych obowiązków było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego złego stanu technicznego budynku i konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślić trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca stronie skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane już w lutym 2016 r. a wyznaczony termin 6 miesięcy na wykonanie wymaganych robót podyktowany był potrzebą jak najszybszego wyeliminowania zagrożenia związanego ze złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Skoro niewykonanie decyzji może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia użytkowników obiektu, a obiekt nadal istnieje, to przyszłe zamierzenia właściciela nieruchomości co do rozbiórki nie mogły stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym w szczególności życiu i zdrowiu ludzi, czy bezpieczeństwu mienia. Z tego względu twierdzenie o negatywnych ekonomicznych skutkach odmowy zmiany wykonania terminu wykonania decyzji nie są podstawą do uznania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę, czy też trudne do odwrócenia skutki. W tej sytuacji, wobec braku zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.