II OZ 320/26

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2810/25 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2025 r. nr 262/2025 oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z 3 grudnia 2024 r., znak PINB.401/29/24/3-24 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2025 r., znak DOR.7201.27.2025.JZA w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2810/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił W. K. wstrzymania wykonania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 28 lutego 2025 r. nr 262/2025, utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (PINB) z 3 grudnia 2024 r., znak: PINB.401/29/24/3-24, wstrzymujące skarżącemu prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, związanych z samowolną budową obiektu budowlanego – tunelu foliowego, na terenie działki nr [...] obr. [...] w L. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o ich legalizację oraz konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Włodzimierz Kucharczyk wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 10 września 2025 r., znak DOR.7201.27.2025.JZA, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 28 lipca 2025 r., znak DOR.7201.27.2025.JZA, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia DWINB z 28 lutego 2025 r. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowień terenowych organów nadzoru budowlanego (DWINB i PINB) podając, że rozstrzygnięcia te wyrządzają skarżącemu niepowetowane szkody. Wywierają niszczące skutki na własności skarżącego i powodują występowanie znacznej szkody niemożliwej do odwrócenie bez użycia znacznych nakładów. W/w postanowienia uniemożliwiają skarżącemu prace konserwacyjne przy przedmiotowym tunelu foliowym. Konsekwencją może być zniszczenie uprawianych warzyw, jak również pogorszenie diety skarżącego, co może doprowadzić do chorób. Ponadto brak wstrzymania w/w postanowień – w ocenie skarżącego – doprowadzi do zniszczenia ziemi uprawnej i znacznego pogorszenia wydawania przez nią plonów w przyszłości. Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku stwierdził, że skarżący nie przywołał takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, szeroko opisywane przez skarżącego okoliczności (a dotyczące znacznego uszczerbku na jego mieniu i nieodwracalnych skutków, które postanowienia organu powiatowego i wojewódzkiego mogą spowodować) nie zostały uprawdopodobnione żadnym materiałem dowodowym. Przede wszystkim jednak sąd a quo zaakcentował, że podstawę materialnoprawną objętych wnioskiem rozstrzygnięć stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego (uPb), który przewiduje legalizację samowoli budowlanej, czyli prawną możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki po spełnieniu określonych warunków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia nie mają charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji samowoli budowlanej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że: a) w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy specyfika tunelu foliowego, warunki klimatyczne (Sudety, 700 m n.p.m.) oraz brak możliwości konserwacji urządzenia ogrodniczo-rolnego bezpośrednio prowadzą do realnego zniszczenia własności skarżącego i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, b) charakter zaskarżonego postanowienia wyłącza możliwość wstrzymania jego wykonania, podczas gdy przepis ten nie wprowadza ograniczeń przedmiotowych w tym zakresie, a jedynymi ustawowymi przesłankami udzielenia ochrony tymczasowej są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków — które to przesłanki zostały w niniejszej sprawie w pełni wykazane, 2. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 63 § 3 Ppsa poprzez odmowę udzielenia ochrony tymczasowej prawu własności skarżącego, co w realiach niniejszej sprawy prowadzi do pozostawienia przedmiotu własności bez jakiejkolwiek ochrony prawnej przed nieuchronnym jej zniszczeniem oraz skutkuje przerzuceniem na skarżącego całości ryzyka procesowego i przyzwoleniem na fizyczne niszczenie tunelu foliowego jeszcze przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, co czyni konstytucyjną gwarancję ochrony własności iluzoryczną, 3. art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 3 Ppsa, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrzymanie rygoru wstrzymania robót w sposób uniemożliwiający nawet niezbędną konserwację zabezpieczającą, co w specyficznych warunkach wysokogórskich (Sudety 700m n.p.m.) prowadzi do jeszcze przed zapadnięciem ostatecznego wyroku, która na skutek braku możliwości podjęcia prac zabezpieczających już się rozpoczęła, stanowiąc środek nadmierny, nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu prowadzonego postępowali administracyjnego, 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywali do organów państwa i w konsekwencji zastosowanie wobec skarżącego skrajnie rygorystycznej i odbiegającej od ogólnopolskiej praktyki interpretacji przepisów, tj. uznaniem tymczasowego urządzenia ogrodniczo-rolniczego za budowlę, podczas gdy analogiczne obiekty w całym kraju, w tym posadowionych w niedalekiej odległości od tunelu skarżącego, są powszechnie traktowane jako zwolnione z rygorów prawa budowlanego, co potwierdzić miało wszak Starostwo w Kamiennej Górze; stosowanie więc przyjętych przez organy nadzoru budowlanego środki wobec skarżącego znamiona arbitralności i nieuzasadnionego nękania skarżącego, 5. naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a K.p.a.), 6. błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na bezzasadnym zrównaniu nietrwałego urządzenia ogrodniczego (tunelu foliowego) o lekkiej konstrukcji wykonanej z profili stalowych o grubości poniżej 1 mm, z trwałą budowlą o stabilnej konstrukcji, co w konsekwencji doprowadziło sąd pierwszej instancji do całkowitego pominięcia: a) specyfiki technicznej tunelu foliowego, tj. znikomej grubości ścianek profili (poniżej 1 mm) oraz postępujących procesów korozyjnych i niszczejącej folii rolniczej (widoczne na zdjęciach), b) faktu, że skrajnie podatny na odkształcenia i pęknięcia pod wpływem wiatru i ciężaru śniegu nie wywoła nieodwracalnych skutków, c) faktu, że konstrukcja tunelu opiera się na wykorzystaniu istniejących wcześniej słupków ogrodzeniowych, co dowodzi adaptacyjnego i nietrwałego charakteru urządzenia ogrodniczego, a nie powstania nowej, samodzielnej budowli wymagającej tak restrykcyjnych rygorów, podczas gdy specyfika techniczna tunelu foliowego sprawia, że pozbawienie go bieżącej konserwacji w specyficznych warunkach wysokogórskich (Sudety, 700 m n.p.m.) skutkuje jego natychmiastowym i nieodwracalnym zniszczeniem. W związku z powyższym skarżący wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania "zaskarżonego" postanowienia DWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów (na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa): a) z wklejonych do pisma zdjęć, w tym zawierających czytelny znacznik czasowy (datę i godzinę wykonania), co precyzyjnie dokumentuje aktualny stan tunelu foliowego na okoliczność wykazania faktu, iż proces niszczenia tunelu foliowego na skutek braku możliwości jego zabezpieczenia już następuje (widoczne naderwania poszycia, ogniska korozji na profilach stalowych, co przy ich znikomej grubości (poniżej 1 mm) prowadzi do nieuchronnego osłabienia i całkowitego zniszczenia strukturalnego pod wpływem czynników atmosferycznych), co potwierdza realność i aktualność przesłanki znacznej szkody i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, b) z wklejonej do pisma mapy wysokościowo/topograficznej (dostępnej na stronie [...]) na okoliczność potwierdzenia specyficznego położenia obiektu w trudnych warunkach wysokogórskich, co determinuje konieczność niezwłocznego udzielenia ochrony tymczasowej, 3. uznanie za fakt powszechnie znany ekstremalnej zmienności warunków pogodowych w Sudetach na wysokości 700 m n.p.m. oraz występowania tam gwałtownych zjawisk atmosferycznych, które dla konstrukcji o grubości ścianek poniżej 1 mm są niszczące w skali zaledwie kilku godzin, co uzasadnia konieczność niezwłocznego uchylenia rygoru wstrzymania prac zabezpieczających, 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zwrotu uiszczonego wpisu od zażalenia, według norm przepisanych. W zażaleniu wnosi się o jego rozpoznanie przez WSA w Warszawie w ramach autokontroli, o której mowa w art. 195 § 2 Ppsa oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie postanowienia DWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreśla, że podejmował wszelkie działania w dobrej wierze, opierając się na oficjalnych informacjach uzyskanych w Starostwie Powiatowym w Kamiennej Górze. Uzyskane wówczas zapewnienie o braku konieczności dokonywania zgłoszenia i zezwolenia budowlanego dla przedmiotowego urządzenia ogrodniczego legło u podstaw decyzji o jego montażu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji należało uznać za odpowiadające prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, niezależnie od argumentów podniesionych przez sąd a quo o braku przywołania przez skarżącego takich okoliczności w zgłoszonym wniosku, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przede wszystkim należało mieć na uwadze kwestię, że w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia procesowego GINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (w trybie stwierdzenia nieważności) i wniesienia o wstrzymanie wykonania postanowień terenowych organów nadzoru budowlanego, postanowienie GINB o charakterze procesowym nie ma cechy wykonalności, w związku z tym nie może być przedmiotem skutecznego wniosku o wstrzymanie jego wykonanie. Zainicjowane przez skarżącego postępowanie sądowe dotyczy bowiem wyłącznie kontroli legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. A zatem w postępowaniu tym sąd władny będzie ocenić wyłącznie kwestię, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. Natomiast co do możliwości wstrzymania wykonania postanowień DWINB oraz PINB w przedmiocie wstrzymania prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, to postanowienia te nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy wywołanej skargą w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa. Uznaje się bowiem brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co w konsekwencji oznacza, że postanowienia te nie mogą być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Trzeba bowiem odróżnić orzeczenia w sprawie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności od orzeczeń o odmowie wszczęcia samego postępowania w tym przedmiocie. Odmienność polega na tym, że postanowienie wydane w postępowaniu zwyczajnym oraz postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu GINB nie odnosił się bowiem do kwestii dot. wstrzymania prowadzenia przez skarżącego wszelkich robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, a jedynie stwierdził, że istnieją przeszkody prawne do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia twierdzenie, że zarówno postanowienie DWINB z 28 lutego 2025 r. jak i poprzedzające je postanowienie PINB z 3 grudnia 2024 r. nie mogły być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu (por. postanowienia NSA z: 22 października 2025 r., II OZ 1611/25; 5 czerwca 2025 r., III OZ 841/25; 12 marca 2024 r., I GZ 57/24; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia GINB objęte zakresem wniesionej skargi, oraz postanowienia DWINB i PINB, choć ze sobą związane, wydane zostały w dwóch odrębnie toczących się postępowaniach. Z tego względu postanowienia terenowych organów nadzoru budowlanego, uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia GINB, nie mieszczą się w ramach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 zd. 3 Ppsa. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że zarzuty skarżącego koncentrują się w istocie na kwestionowaniu legalności aktu – postanowienia DWINB z 28 lutego 2025 r., podczas gdy było one już przedmiotem oceny GINB w postępowaniu nadzwyczajnym. Przypomnieć bowiem należy stronie skarżącej, że GINB postanowieniem z 12 czerwca 2025 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia DWINB z 28 lutego 2025 r. nr 262/2025, a zatem strona skarżąca w istocie domagała się raz jeszcze wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Natomiast zarzuty sformułowane w zażaleniu należało uznać za nieskuteczne. W tym stanie, na podstawie art. 184 in fine w związku z art. 197 § 1 i § 2 Ppsa, orzeczono o oddaleniu zażalenia.