II OZ 420/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 200/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 590/2022 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 1039/OPON/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. M.G. (dalej: "skarżąca") pismem z 3 lutego 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 1039/OPON/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Wśród wniosków skargi znalazł się m. in. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 12 grudnia 2022 r., nr 590/2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, złożony na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skarżąca podniosła, że wykonanie tej decyzji naraża ją na powstanie ciężkiej i nieodwracalnej szkody w jej zdrowiu. Zauważyła przy tym, że wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej może okazać się skutkiem trudnym do odwrócenia. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 200/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w wyniku stwierdzenia, że skarżącej wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Jednakże przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji była decyzja organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stąd Sąd zauważył, że pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzją organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. W tym kontekście Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, w uzasadnieniu której zaznaczono, że brak jest tożsamości pomiędzy sprawą ze skargi na postanowienie o charakterze procesowym, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą. Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W zażaleniu zawarto także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca stwierdziła, że powołana przez sąd uchwała nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dyspozycją art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte są również akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji. W zażaleniu skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty mające przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 P.p.s.a.), przy czym na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stanowi więc odstępstwo od zasady wykonalności zaskarżonego aktu, w tym ostatecznej decyzji administracyjnej, tak więc przepisu ostatnio powołany przepis nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej (zob. postanowienie NSA z 2 września 2021 r., sygn. akt II OZ 518/21, publ.: CBOSA). Zasadnie podnosi skarżąca, że w ramach instytucji z art. 61 § 3 P.p.s.a istnieje możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, co dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OZ 292/20, LEX nr 2965510 i przywołane tam orzecznictwo). Jak prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny między decyzją organu pierwszej instancji, a decyzją organu odwoławczego, którą umorzono postępowanie odwoławcze w następstwie wniesionego odwołania od tej decyzji z uwagi na brak posiadania przez wnoszącego odwołanie przymiotu strony, taka tożsamość sprawy nie zachodzi. Rozstrzygnięcia te dotyczą innych przedmiotowo kwestii i inna jest podstawa prawna do wydania tychże decyzji. Decyzją organu pierwszej instancji udzielono pozwolenia na budowę inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, z kolei w decyzji organu odwoławczego, stanowiącej przedmiot zaskarżenia, organ ten nie odniósł się do tej materii, a postępowanie odwoławcze umorzył wyłącznie z uwagi na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze mogłoby powodować, że po oddaleniu skargi podmioty niebędące stroną postępowania doprowadziłyby do zastosowania na swoją rzecz ochrony tymczasowej w postępowaniu, w którym nie są w ogóle stroną. Służyłoby to obejściu konsekwencji wynikających z prawomocnego rozpatrzenia skargi na decyzję wydaną w drugiej instancji (por. postanowienie NSA z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 407/13, LEX nr 1319090). Nie ma racji skarżąca, że Sąd pierwszej instancji w ramach prowadzonej argumentacji błędnie przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (ONSAiWSA 2024 r. nr 1, poz. 3). W uchwale tej przyjęto, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienia: o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały wskazano zaś, że brak jest tożsamości pomiędzy sprawą ze skargi na wymienione postanowienia o charakterze procesowym, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą. Słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter wyłącznie procesowy i nie wywiera skutków materialnoprawnych. Aczkolwiek w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był także pogląd odmienny, to jednakże po podjęciu powyższej uchwały w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że w ramach postępowania ze skargi na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji (zob. m.in. postanowienia NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OZ 188/24, 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 269/24, 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OZ 31/24, publ. CBOSA). Ten kierunek orzecznictwa NSA w składzie orzekającym podziela. Mając na uwadze, że w zażaleniu nie podważono trafności zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.