II OZ 443/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 538/14 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przywrócić termin do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II Sa/Wa 538/14, odmówił E. Z. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała została doręczona radnemu w dniu 17 lutego 2014 r., o czym świadczy odręczna adnotacja skarżącego na zaskarżonym akcie. W dniu 24 lutego 2014 r. skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. Sąd przy piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. przekazał skargę Radzie Gminy W. W dniu 28 lutego 2014 r. E. Z. wniósł bezpośrednio do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w którym stwierdził, że organ nie pouczył go o trybie i sposobie złożenia skargi. Ponadto stwierdził, iż odczytując literalnie zapisy art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw doszedł do przekonania, że właściwym trybem jest złożenie skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dodatkowo w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r. skarżący oświadczył, iż o uchybieniu terminu do wniesienia skargi dowiedział się w dniu 28 lutego 2014 r., gdy zadzwonił do Sądu. Został bowiem poinformowany, że jego skarga została przekazana do organu. W odpowiedzi na wniosek o przywrócenie terminu organ wniósł o jego odrzucenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za dzień, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu należało uznać 28 lutego 2014 r., tj. moment, w którym skarżący z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Sądu dowiedział się, że uchybił terminowi, natomiast wniosek o przywrócenie terminu został prawidłowo złożony w dniu 4 marca 2014 r. tj. w dniu kiedy Sąd przekazał to pismo do organu. Odnosząc się do argumentacji wskazanej we wniosku Sąd stwierdził, iż okoliczności przedstawione przez skarżącego nie uprawdopodabniają braku jego winy w uchybieniu terminu. Niewłaściwa i nieuzasadniona interpretacja przepisu art. 191 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza nie mogła być zaakceptowana. Co prawda organ nie pouczył skarżącego o terminie i trybie wniesienia skargi na uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednak ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), ani z cytowanej ustawy Ordynacja wyborcza, taki obowiązek organu nie wynika. Podniesiono nadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 191 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza określa tylko odmienny termin do wniesienia skargi, dlatego też nie można wyprowadzać wniosku, iż przepis ten zmienia też tryb wnoszenia skargi określony w art. 54 § 1 P.p.s.a. Skarżący mając zatem wiedzę o skróconym terminie do wniesienia skargi, nie dochował nienależytej staranności w prowadzeniu własnej sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył E. Z., wnosząc o jego zmianę i przywrócenie terminu do złożenia skargi. W uzasadnieniu wskazano, że brak pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia uchwały i sposobie wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego powoduje, iż uchybienie terminu jest niezawinione przez stronę. W ocenie skarżącego z art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej nie wynika wprost, że skargę na uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu należy złożyć za pośrednictwem organu. Uregulowanie takie zawarte jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże zdaniem strony nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "P.p.s.a.") czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Zgodnie zaś z art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 87 § 3 wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.). Natomiast brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem, przy uwzględnieniu wymogów przewidzianych w art. 87 § 1 P.p.s.a., przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że strona uchybiła ustawowemu terminowi do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2014 r., albowiem skarżący wniósł ją w dniu 28 lutego 2014 r. (data przekazania skargi przez Sąd do organu), podczas gdy termin do jej złożenia upływał z dniem 24 lutego 2014 r. Skarżący nie kwestionując tych ustaleń, powołuje się na to, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy, ponieważ nie został pouczony o sposobie zaskarżenia uchwały. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została doręczona E. Z. w dniu 17 lutego 2014 r. Z treści uchwały oraz z jej uzasadnienia wynika, że została doręczona bez koniecznego pouczenia o terminie i sposobie wniesienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), ani z ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), taki obowiązek organu nie wynika. Skoro art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej stanowi, że od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały - to organ ma obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element uchwały w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Powyższy pogląd, do którego Sąd w niniejszej sprawie się przychyla, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.i.n. w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. ,sygn. akt II OZ 34/12, oraz w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu należy podkreślić, że przepis art. 191 ust. 1 Ordynacji, w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie, stanowi, że zainteresowanemu (radnemu) służy skarga od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego do Sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Przepis ten wprost uregulował sprawę wnoszenia skargi do Sądu administracyjnego przez radnego. Wynika z niego, że skargę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, jednakże nie reguluje tego czy skargę wnosi się w tym terminie bezpośrednio do Sądu, czy za pośrednictwem organu. Należy mieć przy tym na uwadze, że czym innym jest określenie terminu do wniesienia skargi, a czym innym tryb wnoszenia skargi. Ordynacja samorządowa nie reguluje wszystkich kwestii dotyczących wnoszenia skargi do Sądu administracyjnego, a wobec tego poza szczególnymi uregulowaniami przyjętymi w Ordynacji, mają zastosowanie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Z art. 53 i 54 P.p.s.a. wynika, że niezależnie od terminu do wniesienia skargi, odrębnie uregulowana jest kwestia trybu wnoszenia skargi (art. 54 P.p.s.a.), do którego dostosowane jest postępowanie przed Sądami administracyjnymi. Tryb ten obejmuje wniesienie skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi oraz przekazanie skargi Sądowi przez organ wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Ten tryb wnoszenia skargi ma zastosowanie w każdym przypadku, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Tak więc z przepisu art. 191 ust. 1 Ordynacji, który określa tylko termin do wniesienia skargi, nie można wyprowadzać wniosku, iż przepis ten zmienia tryb wnoszenia skargi, określony w art. 54 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że działanie organu w niniejszej sprawie, to jest brak pouczenia skarżącego o sposobie i terminie zaskarżenia uchwały, powoduje, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności przez Sąd pierwszej instancji i wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia skargi skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 197 § 2, art. 86 § 1 oraz art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.