II OZ 444/20

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1139/19 o odrzuceniu skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1139/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach odrzucił skargę Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, powołując się na art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa). W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzeniem z 23 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielonego przez organ uprawniony do reprezentowania gminy przed sądem, bowiem do skargi załączono pełnomocnictwo udzielone przez osobę nie mającą takiego umocowania, tj. Przewodniczącego Rady Gminy [...]. Dla dokonania tej czynności wyznaczony został siedmiodniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik ponownie nadesłał odpis pełnomocnictwa załączonego do skargi oraz wskazał, że umocowanie do działania w sprawie przez Przewodniczącego Rady Gminy [...], wynika z treści uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., zgodnie z którą do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym, a także ustanowienia pełnomocnika procesowego Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy. Podkreślił, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019, poz. 506, Usg), należy również przyjąć, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze może wnieść w istocie jej organ, który podjął konkretną uchwałę. Zaakcentował jednocześnie, że podstawą do wniesienia skargi jest naruszenie uprawnień i kompetencji nie gminy, ale jej organów - wówczas gminę należy rozumieć nie jako odrębny podmiot prawa, ale jako jej organy, których kompetencje bądź uprawnienia zostały naruszone lub których kompetencji bądź uprawnień dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W takich przypadkach, zdaniem pełnomocnika, stroną skarżącą powinna być rada gminy lub wójt, w zależności od tego, czyje kompetencje lub uprawnienia zostały naruszone. Konsekwentnie w stosunku do tezy, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje organowi, który wydał konkretny akt, a nie gminie en bloc, należy przyjąć, iż uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje osobie uprawnionej do reprezentowania danego organu gminy. Pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że co prawda nie ma przepisu, z którego wprost wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale tezę taką wyprowadzić można z wykładni systemowej przepisów Usg. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 Usg organizuje pracę rady. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, jedynym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy i dokonywania w jej imieniu czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zdaniem tegoż sądu podjęta przez pełnomocnika skarżącego polemika, co do zasadności wezwania, pozostaje w sprzeczności z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, sąd jest nią związany i w pełni podziela. Zgodnie z tą uchwałą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 Ppsa) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takich szczególnych okoliczności sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie znalazł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Rada Gminy [...], zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuca: naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 98 ust. 3 i 3a oraz art. 98a ust. 3 oraz art. 31 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 11a ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 Usg, polegającą na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że Rada Gminy [...] nie ma legitymacji skargowej, aby wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody wydane w trybie art. 98a ust. 2 Usg, podczas gdy w opinii skarżącej uprawienie takie, szczególnie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przysługuje również samej Radzie Gminy [...]. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuca również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 32 i art. 46 § 3 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że skarga Rady Gminy [...] zawierała braki formalne i braki te nie zostały uzupełnione we właściwym terminie, a w efekcie odrzucenie skargi, czyli naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie, w oparciu o przepis art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej całkowicie uzasadnionym wydaje się być teza, że skoro podstawę do wniesienia skargi w myśl art. 98 ust. 3 Usg powinna stanowić uchwała rady gminy, to nie ulega wątpliwości, iż sam ten organ winien być uprawiony do wniesienia skargi. Kluczową okolicznością – w ocenie Rady Gminy – jest też fakt, że to sam Wójt Gminy [...], który zdaniem sądu pierwszej instancji miałby teraz być wyłącznie uprawniony do skarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody, był wprost inicjatorem całego postępowania, zmierzającego do pozbawienia radnego M. I. mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą odrzucenia skargi Rady Gminy [...] było przyjęcie przez WSA w Gliwicach, że jedynym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy i dokonywania w jej imieniu czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem Rada Rada Gminy [...] reprezentowana przez Przewodniczącego nie jest uprawniona do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego. Jakkolwiek stanowisko, że rada gminy reprezentowana przez przewodniczącego rady nie jest umocowana do wnoszenia skarg na zarządzenie zastępcze wojewody, albowiem uprawnionym do zaskarżenia tych rozstrzygnięć jest gmina reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest co do zasady prawidłowe, to jednak w tej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniają wystąpienie z taką skargą przez Radę Gminy [...] reprezentowaną przez Przewodniczącego Rady. Przepisy Usg regulują nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania prowadzone z urzędu przez wojewodę, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy oraz postępowanie związane z bezczynnością gminy mimo obowiązku wydania aktów, o których mowa w art. 98a Usg. W świetle art. 98a ust. 1 Usg, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z określonych przepisów, w zakresie dotyczącym odpowiednio stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego lub wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 Usg). Z przepisów tych wynika, że wezwanie wojewody o podjęcie uchwały, dotyczy wezwania o podjęcie uchwały określonej treści (uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu). Jeżeli rada nie podejmie uchwały tej treści (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu), wojewoda stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze zarządzenia zastępczego, o ile występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Oznacza to, że wojewoda ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego, jeżeli rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, pomimo wezwania do podjęcia takiej uchwały, a w ocenie wojewody występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Jest to zarządzenie, które zastępuje uchwałę rady. Do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody w zakresie wygaśnięcia mandatu uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 Usg) oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, a wiec osoba, której mandat wygaszono. Podstawą do wniesienia skargi przez gminę jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, zarówno w sferze publicznej jak i cywilnoprawnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), bez względu na to, czy zadanie z zakresu administracji publicznej z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze jest gmina reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z tym że wniesienie skargi musi być poprzedzone uchwałą lub zarządzeniem organu, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w szczególnej sytuacji rada gminy nie może wnieść skargi i być reprezentowana przez przewodniczącego rady (por. postanowienie NSA z 30 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2450/13, LEX nr 1559595). Stanowisko to znalazło potwierdzenie w powołanej przez sąd pierwszej instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (publ. ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 21), w której przyjęto, że w sytuacji gdy zachodzi konflikt interesów rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta rada gminy posiada zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji radnego z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Z uzyskanych przez organ nadzoru informacji (pisma Wójta Gminy [...] z 25 marca 2019 r.) wynika, że M. I. prowadzi działalność gospodarczą, a podczas wykonywania mandatu radnego wykonywał na terenie gminy [...] w roku 2018/2019 odpłatne usługi polegające na zimowym utrzymaniu dróg. Zdaniem Wojewody [...] Rada Gminy [...] wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, który naruszył zakaz łączenia tej funkcji z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z tych względów Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego M. I. W tych okolicznościach na zarządzenie zastępcze Wojewody skargę wniosła Rada Gminy [...], na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 98a ust. 3 Usg, a także art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, po uprzednim podjęciu uchwały z 4 listopada 2019 r. o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego. Z przepisów tych wynika, że prawo do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody przysługuje gminie oraz osobie, której mandat wygaszono. Na gruncie niniejszej sprawy, taka szczególna wskazana w wyżej powołanej uchwale NSA z 13 listopada 2012 r. "konfliktowa" sytuacja ma miejsce, zaś sąd pierwszej instancji całkowicie ten fakt pominął. Słusznie bowiem w zażaleniu skarżąca podniosła, że nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że wyłącznie wójt byłby uprawniony do reprezentowania Gminy w zakresie skargi na to zarządzenie zastępcze w sytuacji, gdy był inicjatorem całego postępowania, zmierzającego do pozbawienia radnego M. I. mandatu radnego. To Wójt Gminy [...] postulował, aby Rada Gminy podjęła stosowną uchwałę o wygaszeniu mandatu radnego. Na gruncie niniejszej sprawy występują całkowicie sprzeczne stanowiska Wójta i Rady Gminy, która odmówiła wygaszenia mandatu radnego. W sytuacji takiego konfliktu uznanie, że Rada Gminy [...] nie ma legitymacji do występowania w niniejszej sprawie w efekcie pozbawiałoby Radę Gminy możliwości realizowania prawa do sądu, będącego jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, w tym również służącego ochronie praw jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji do występowania w imieniu Gminy uprawniona jest Rada Gminy [...] reprezentowana przez jej Przewodniczącego, działającego na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale Rady. Na marginesie należy w tym miejscu wskazać, że w równolegle toczącej się sprawie ze skargi samego radnego M. I. (sygn. akt III SA/Gl 1137/19) WSA w Gliwicach uznał Radę Gminy [...] za uczestnika przedmiotowego postępowania, kierując w dniu 31 stycznia 2020 r. nie do Gminy, ale do Rady Gminy [...] pismo doręczające odpis skargi radnego i odpowiedzi na skargę ze strony Wojewody, a także w dniu 3 lutego 2020 r. również do Rady Gminy [...] zawiadomienie o rozprawie. Dodatkowo wskazać należy, że niekonsekwentny jest także sam Wojewoda, który w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie zakwestionował legitymację skargową Rady Gminy [...], zaś w wydanym zarządzeniu zastępczym pouczył, że na niniejsze zarządzenie zastępcze, zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Radzie Gminy [...] oraz Radnemu Gminy [...] Panu M. I., służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie Rada Gminy [...] nie może wnieść skargi i nie ma zdolności procesowej, nie jest trafne, a więc nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.