II OZ 487/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszeń R. K. w sprawie ze skarg U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. L. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/15 odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszeń R. K. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że do dopuszczenia organizacji społecznej –stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), niezbędne jest ustalenie, czy na etapie postępowania sądowego wpłynął stosowny wniosek tego podmiotu i czy został złożony przez osobę uprawnioną. Wskazał, że rozpoznawany wniosek (k. 2792-2793) został złożony na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. przez skarżącego A. K. Jak wynika z treści wniosku skarżący domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznych R. K., argumentując to tym, że osoba, która reprezentuje te organizacje, jest wyjątkowym specjalistą w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Sąd wskazał, że osoba składająca przedmiotowy wniosek działa w imieniu własnym, a nie jako umocowana do reprezentowania organizacji R. K. Powyższe oznacza, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do złożenia takiego wniosku. Na koniec Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznawał już wnioski stowarzyszeń i fundacji związanych formalnie z R. K., w tym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe składanie na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. kolejnych wniosków o dopuszczenie tych stowarzyszeń i fundacji należy ocenić jako nadużycie prawa, którego celem jest jedynie przewlekanie postępowania sądowego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. K. (k. 3247-3250), wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego postanowienie wydano z naruszeniem prawa, ponieważ Sąd nie zbadał dokładnie wszystkich okoliczności dotyczących skargi. W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że R. K. jest wybitnym specjalistą w dziedzinie ochrony środowiska i posiada ogromną wiedzę w tej dziedzinie, dlatego brak uczestnictwa jego organizacji w niniejszym postępowaniu będzie ze szkodą nie tylko dla stron niebędących adwokatami czy ekologami, ale także dla strony przeciwnej oraz Sądu. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, wadliwe było uzasadnienie odmowy dopuszczenia wnioskowanej organizacji do udziału w postępowaniu faktem, że odmówiono uwzględnienia analogicznego wniosku w odniesieniu do innych organizacji, w których R. K. jest prezesem, a Sąd jest uprzedzony do R. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji społecznych złożył jeden ze skarżących – A. K., który działał w imieniu własnym, a nie jako osoba upoważniona do reprezentacji tych organizacji. Okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Stosownie do treści art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). Regulacja ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. Choć brak w tym zakresie jest brakiem formalnym, uzupełnianym w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zasadne wzywanie wnioskodawcy do usunięcia tego braku. Z samej jego treści w sposób oczywisty wynikało bowiem, że A. K., domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie bliżej nieokreślonych "stowarzyszeń ekologicznych Pana R. K.", występuje wyłącznie w imieniu własnym, jako strona skarżąca, nie zaś jako osoba umocowana do reprezentowania tych organizacji. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 33 § 2 p.p.s.a. "udział w charakterze uczestnika może zgłosić (...) organizacja społeczna", co oznacza, że to organizacja społeczna zainteresowana dopuszczeniem jej do udziału sprawie jest wyłącznie właściwa do wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Uprawnienia takiego omawiany przepis nie przyznaje nikomu innemu – także stronie toczącego się postępowania. Strona taka może oczywiście być zainteresowana dopuszczeniem do udziału w sprawie konkretnej organizacji społecznej, ale nie może za tę organizację inicjować postępowania incydentalnego w tym zakresie, a jedynie popierać stosowny wniosek, jeśli zostanie on złożony przez uprawnioną do tego organizację. Trudno wszak byłoby zaakceptować sytuację, że pomiot trzeci (np. strona skarżąca w postępowaniu sądowoadministracyjnym) mógłby w sposób wiążący rozporządzać prawami organizacji społecznej (nawet bez jej wiedzy i zgody), w tym składać w jej imieniu wnioski procesowe mogące skutkować nabyciem po jej stronie praw i obowiązków związanych z udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Powyższe okoliczności uniemożliwiały merytoryczne rozpoznanie wniosku i powinny skutkować odmową dopuszczenia do udziału w sprawie wnioskowanych organizacji społecznych. Wyjaśnić należy, że wniosek złożony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., gdyż nie wszczyna postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie postępowanie incydentalne w tzw. postępowaniu głównym i nie jest możliwe odpowiednie stosowanie do niego przepisów o skardze w oparciu o art. 64 § 3 p.p.s.a. Z tej przyczyny nie ma podstaw do odrzucenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a Powodem wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może być zatem zarówno niespełnienie przesłanki określonej w tej normie prawnej, jak i kwestia formalna – np. brak legitymacji procesowej osoby składającej taki wniosek (por. postanowienia NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 466/17 i z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 480/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 33 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo nie mogło ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek A. K. nie mógłby zostać rozpoznany merytorycznie także z uwagi na fundamentalne braki tego wniosku. Wniosek składany na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. powinien przede wszystkim precyzyjnie wskazywać organizację społeczną żądającą dopuszczenia jej do udziału w sprawie oraz odnosić się do przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wskazywać konkretne cele tej organizacji i sposoby ich realizacji, znajdujące oparcie w treści statutu lub regulaminu, które uzasadniają twierdzenie, że udział organizacji w postępowaniu przyczyni się do ochrony obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowym wniosku skarżący bardzo ogólnie stwierdził, że wnosi o dopuszczenie do udziału w sprawie "stowarzyszeń ekologicznych Pana R. K.", nie wymieniając ich nazw, a co za tym idzie nie wskazując na zakres ich statutowej działalności. Tak niedbale i lakonicznie sporządzony wniosek nie mógł zatem odnieść spodziewanego skutku. Okoliczność ta ma jednak znaczenie drugorzędne wobec wcześniejszego stwierdzenia, że z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy do złożenia takiego wniosku należało odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazać trzeba, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było nadużyciem ze strony Sądu pierwszej instancji stwierdzenie, że składanie kolejnych wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie różnych organizacji społecznych powiązanych z R. K. należy zakwalifikować jako nadużycie prawa, zmierzające do celowego przedłużania postępowania sądowego. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwsze wcześniejsze wnioski składane przez R. K. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu stowarzyszeń i fundacji powiązanych z nim zostały rozpoznane negatywnie prawomocnym postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2016 r. Po wtóre stwierdzić należy, że oczywiście K. K. jako skarżący miał prawo popierać starania R. K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania różnych jego organizacji społecznych, z czego skorzystał (vide: protokół rozprawy w dniu 25 października 2017 r., k. 2914 verte). W zażaleniu strona kładzie jednak nacisk przede wszystkim na walory osobiste i wiedzę, którą – jak jest przekonany – dysponuje R. K. W żaden sposób skarżący nie odnosi się do meritum problemu, tj. braku legitymacji procesowej A. K. do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania organizacji społecznych R. K., co musiało skutkować rozstrzygnięciem odmownym, które jest prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.