II OZ 537/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 68/18 o odrzuceniu skargi K. W. w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie ustalenia wad i usterek konstrukcyjnych, zniszczenia dachu budynku oraz nie ocieplenia stropodachu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 68/18, odrzucił skargę K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]. Sąd wskazał, że K. W. wniosła skargę z dnia 27 września 2018 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], w przedmiocie "nie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie ustalenia wszystkich wad i usterek konstrukcyjnych przez 15 lat, zniszczenia dachu budynku, nie ocieplenia stropodachu nad lokalem nr [...] przy ul. S. [...] [...] W.". Pokreślił, że Sądowi jest wiadome z urzędu, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 została zarejestrowana skarga K. W., złożona w dniu 18 lipca 2018 r., również dotycząca bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], w sprawie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu. Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18. W ocenie Sądu, z porównania treści wyżej wymienionych skarg oraz zarzutów w nich zawartych wynika, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. S. [...] [...] W., a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. S. [...]. Natomiast w niniejszej sprawie (sygn. akt II SAB/Wr 68/18) skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie nie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie ustalenia wszystkich wad i usterek konstrukcyjnych przez 15 lat, zniszczenia dachu budynku, nie ocieplenia stropodachu nad lokalem nr [...] przy ul. S. [...] [...] W. Sąd dodał także, że w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2018 r. złożonym w sprawie II SAB/Wr 55/18 pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca bezczynności upatruje w braku ustalenia w okresie 15 lat wszystkich wad i usterek oraz nieprawidłowości w konstrukcji budynku. Zdaniem skarżącej wykonanie zastępcze nie zlikwidowało przyczyny problemów jakie dotykają ją osobiście (grzyb, wilgoć, przemarzanie ścian), co więcej uważa, że te problemy mają destrukcyjny wpływ na stan techniczny całego budynku. Pełnomocnik wskazał, że przed złożeniem skargi zostało złożone zażalenie (w dniu 9 sierpnia 2017 r.) jak i ponaglenie (w dniu 18 lipca 2018 r.). Istotnym także jest, że w skardze II SAB/Wr 68/18 skarżąca odwołuje się do postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., które było efektem złożonego przez nią ponaglenia z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] podnoszonej w pismach z dnia 7.10.2017 r., 16.11.2017 r., 25.01.2018 r., 16.02.2018 r. oraz 16.05.2018 r. Wskazane ponaglenie było złożone bezpośrednio przed złożeniem skargi z dnia 18 lipca 2018 r. (II SAB/Wr 55/18). Odwołując się do przywołanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu zawartym w postanowieniu. Sąd zwrócił uwagę na oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r., w którym pełnomocnik wskazał, że ponaglenie z dnia 18 lipca 2018 r. dotyczy bezczynności organu, której dotyczy sprawa II SAB/Wr 55/18 oraz że ponaglenie stanowiło warunek formalny do wniesienia skargi (II SAB/Wr 55/18). Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że niniejsza sprawa, zainicjowana skargą z dnia 27 września 2018 r. jest tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą prowadzoną pod sygnaturą II SAB/Wr 55/18. Impulsem do sporządzenia badanej obecnie skargi było niewątpliwie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., stanowiące akt administracyjny wydany w wyniku ponaglenia złożonego na potrzeby złożenia skargi w sprawie II SAB/Wr 55/18. Mimo różnic redakcyjnych pomiędzy obiema skargami nie ulega wątpliwości, że dotyczą one tego samego. Tym samym zakres skargi w sprawie II SAB/Wr 68/18 objęty został zakresem skargi w sprawie II SAB/Wr 55/18. Rozszerzenie przedmiotu sprawy II SAB/Wr 68/18 o "zniszczenie dachu budynku" znajduje odzwierciedlenie w treści skargi z dnia 18 lipca 2018 r. (sygn. II SAB/Wr 55/18). Ponadto, Sąd zauważył, że zarówno w sprawie II SAB/Wr 55/18 jak i niniejszej wskazane zostały pisma z dnia 27 października 2016 r., 7 października 2017 r., 16 listopada 2017 r. i 16 lutego 2018 r. jako pisma przez organ nierozpatrzone. Nadto, w sprawach występuje również tożsamość okresu bezczynności, o czym świadczy treść pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 6 listopada 2018 r. (II SAB/Wr 55/18), w którym pełnomocnik wprost wskazał, że skarżąca "bezczynności organu upatruje w braku ustalenia w okresie 15 lat wszystkich wad i usterek oraz nieprawidłowości w konstrukcji budynku". Natomiast w niniejszej sprawie na wstępie skargi skarżąca wskazała: "nie ustalenie wad i usterek konstrukcyjnych przez 15 lat". Skoro więc, sprawa bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie wad i usterek konstrukcyjnych, zniszczenia dachu oraz ocieplenia stropodachu jest w toku (II SAB/Wr 55/18), skarga K. W. w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. W., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi, gdyż sprawa objęta skargą nie jest w toku oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, celem merytorycznego rozpatrzenia skargi, jak również o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Skarżąca stanęła na stanowisku, że sprawa o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu jest zbliżona przedmiotem do niniejszej, ale nie jest tożsama. Skarżąca złożyła skargę od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., będącego samodzielnym aktem władztwa administracyjnego i podlegającemu osobnemu zaskarżeniu. Tożsamość spraw powinna zostać dostrzeżona wcześniej, właśnie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co winno skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia niż merytoryczne. Skoro wydane zostało rozstrzygnięcie merytoryczne - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nie dopuścił się bezczynności - to powinno ono podlegać odrębnej i pełnej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że jeżeli ta sama sprawa jest w toku bądź została przez sąd już raz prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie czy akt organu (res iudicata), skarga ta podlega odrzuceniu. Warunkiem skutkującym zastosowaniem ww. przepisu jest zatem tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Innymi słowy w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której sąd stwierdzi tożsamość przedmiotową i tożsamość podmiotową z inną sprawę będącą w toku lub prawomocnie zakończoną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2015, s. 362). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/18 oddalił skargę. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 K. W. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] "w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. S. [...] [...] W., a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...] S. [...]". W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła natomiast bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], w przedmiocie "nie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie ustalenia wszystkich wad i usterek konstrukcyjnych przez 15 lat, zniszczenia dachu budynku, nie ocieplenia stropodachu nad lokalem nr [...] przy ul. S. [...] [...] W.". Przy czym należy zauważyć, że w piśmie procesowym z listopada 2018 r. złożonym do sprawy II SAB/Wr 55/18, skarżąca, podobnie jak obecnie, bezczynności upatruje w braku ustalenia w okresie 15 lat wszystkich wad i usterek oraz nieprawidłowości w konstrukcji budynku. W ocenie strony, wykonanie zastępcze nie zlikwidowało przyczyny problemów jakie dotykają ją osobiście (grzyb, wilgoć, przemarzanie ścian, występowanie mostków termicznych), co więcej uważa, że te problemy mają destrukcyjny wpływ na stan techniczny całego budynku. Słusznie zauważył także Sąd I instancji, że rozszerzenie przedmiotu sprawy II SAB/Wr 68/18 o "zniszczenie dachu budynku" znajduje odzwierciedlenie w treści skargi z dnia 18 lipca 2018 r. (sygn. II SAB/Wr 55/18), w której wskazano na liczne usterki w konstrukcji dachu. Ponadto, zarówno w sprawie II SAB/Wr 55/18 jak i niniejszej wskazane zostały pisma z dnia 27 października 2016 r., 7 października 2017 r., 16 listopada 2017 r. i 16 lutego 2018 r. które nie zostały przez organ rozpatrzone. Mimo różnic redakcyjnych pomiędzy obiema skargami nie ulega wątpliwości, że dotyczą one tego samego. Inny jest jedynie etap ich złożenia. Skarga z dnia 18 lipca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wr 55/18), została wniesiona do Sądu, bezpośrednio po złożeniu przez skarżącą ponaglenia z dnia 18 lipca 2018 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu powiatowego. Ponaglenie to stanowiło warunek wniesienia skargi na bezczynność organu. Ponadto, ww. skarga została złożona bez oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie, w sprawie ww. ponaglenia. Obecna skarga z dnia 27 września 2018 r. został złożona w reakcji na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], które zostało wydane w związku z ponagleniem K. W. z dnia 18 lipca 2018 r., a które kwestionuje skarżąca. Nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem skarżącej zawartym w zażaleniu, że tożsamość spraw powinna zostać dostrzeżona wcześniej, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem organ ten nie był w posiadaniu złożonych skarg, tym bardziej skargi z dnia 27 września 2018 r., nie mógł więc dokonać porównania ich treści. Nadto, stwierdzenia ich tożsamości mógł dokonać jedynie Sąd, on był jedynie władny do zastosowania dyspozycji z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie można także przyjąć, tak jak to czyni wnosząca zażalenie, że skoro organ wyższego stopnia wydał rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że organ powiatowy nie dopuścił się bezczynności, to winno ono podlegać odrębnej i pełnej ocenie przez Sąd wojewódzki w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu wyższego stopnia, lecz organu powiatowego, ani też zasadność wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. jest niezaskarżalne w toku instancji administracyjnej, nie przysługuje na nie także skarga do sądu administracyjnego. Jest ono tylko zajęciem stanowiska, w sprawie złożonego przez stronę ponaglenia, które, jak wyżej wskazano, jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu. To, że skarżąca składając skargę na bezczynność organu z dnia 18 lipca 2018 r., nie wstrzymała się z jej złożeniem do czasu rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia ponaglenia, na marginesie miała do tego prawo, w świetle treści art. 53 § 2b p.p.s.a., nie powoduje, że w przypadku zajęcia przez organ stanowiska w związku z ponagleniem, z którym się ona nie zgadza, uzasadnione i skuteczne jest złożenie kolejnej skargi na bezczynności organu, w której będzie podnosiła tożsame kwestie, jak w pierwszej skardze. W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.