II OZ 565/06

Dnia 24 maja 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia skarżącego M. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 roku, sygn. akt II SA/Po 92/06 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2005 roku Nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego rozbiórki parkanu murowanego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek M. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2005 roku w przedmiocie wykonania zastępczego rozbiórki parkanu murowanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2005 roku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2005 roku nakazujące zlecić wykonanie obowiązku rozbiórki parkanu murowanego od strony ulicy Miętowej w Poznaniu przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych z tytułu wykonawczego z dnia 24 listopada 1993 roku oraz zobowiązujące do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w kwocie 6.243 zł. Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia podając, że w jego majątku powstanie szkoda, a ponadto, że ewentualne zmiany, jakie powstaną zanim orzeczenie się uprawomocni będą miały charakter nieodwracalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." i stwierdził, że przepis ten daje podstawę do ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, wydanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący winien jednak wykazać we wniosku okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem skarżący przytoczył zaledwie treść przepisu nie podając na czym miałaby polegać szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie, "że postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego może spowodować wyrządzenie znacznej szkody" nie jest zasadne, gdyż tytuł wykonawczy na usunięcie parkanu wydano 24 listopada 1993 roku, a kolejne działania zobowiązanego nie doprowadziły do wzruszenia tego tytułu wykonawczego. Skarżący od tego czasu, tj. od 13 lat winien się liczyć z możliwością wszczęcia postępowania egzekucyjnego, szczególnie jeśli już raz zapłacił karę w celu przymuszenia do wykonania ostatecznej decyzji. Ewentualne rozebranie parkanu nie jest zaś takim skutkiem, którego nie można by odwrócić w przypadku uwzględniania przez Sąd skargi. W zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 roku skarżący M. H., reprezentowany przez adw. T. G., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym zastosowaniu, poprzez ustalenie, iż obowiązek rozbiórki murowanego ogrodzenia przy ulicy [...], w sytuacji nie zakończonych prawomocnie postępowań sądowych, nie stanowi przesłanki trudnych do odwrócenia skutków oraz niebezpieczeństwa powstania szkody majątkowej; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym zastosowaniu poprzez pominięcie okoliczności, iż w 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprzeciwił się budowie ogrodzenia od ulicy [...], którego konstrukcja jest taka sama jak ogrodzenia objętego niniejszym postępowaniem, co prowadzi do sprzeczności w wydanych rozstrzygnięciach przez organy nadzoru budowlanego, tym samym do niejasności oraz niespójności prawa, zaś w przypadku wykonania zastępczego rozbiórki płotu do powstania szkody w majątku skarżącego. W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż proces rozebrania ogrodzenia związany jest z faktycznym zniszczeniem. Tym samym powstaje po stronie skarżącego konieczność postawienia kolejnego płotu. Nie jest również możliwym przywrócenie do stanu poprzedniego, a mianowicie odtworzenie ogrodzenia. Koszty wskazanych działań są wysokie oraz związane z koniecznością dewastacji ogrodu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że podjęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło dopiero w 2005 roku, a tym samym nie można przyjąć, iż kwestia zasadności decyzji była przesądzona na niekorzyść skarżącego. Nadto Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego nie uwzględnił podnoszonej w skardze zmiany stanu faktycznego. Wskazano, iż skarżący, stosownie do treści art. 30 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, zgłosił zamiar wybudowania ogrodzenia od ulicy [...] – prostopadłej do ulicy [...], a ogrodzenie to jest nową inwestycją. Ogrodzenie objęte zgłoszeniem nie zostało zakwestionowane. Co więcej co do konstrukcji, wysokości oraz użytego materiału identyczne z ogrodzeniem istniejącym od ulicy [...] Zaznaczono, iż zgłoszone ogrodzenie – od ulicy [...] – przylega do ogrodzenia od ulicy [...] i we fragmencie od ulicy [...] jest położone w tej samej linii. Skarżący stwierdził także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Umultowa nie został uchwalony oraz odstąpiono od pierwotnych planów zabudowy ulicy. Skarżący zaznaczył również, iż inne zabudowy – płoty oraz ogrodzenia na tej ulicy są zbudowane w kształcie oraz wysokości zbliżonej do parkanu skarżącego. W dalszej części uzasadnienia środka odwoławczego wskazano, iż toczą się jednocześnie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 stycznia 1992 roku, jej wygaśnięcia oraz z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego doprowadzenie do wykonania zastępczego, w sytuacji gdy nie zostały wyczerpane środki prawne zmierzające do zmiany decyzji o rozbiórce ogrodzenia doprowadzi do powstania szkody – rozebranie płotu oraz konieczność budowy kolejnego. Wykonanie zastępcze uniemożliwi ponadto przywrócenie do stanu poprzedniego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, skarżący wykazał okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik skarżącego przytoczył fragmenty uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 roku (sygn. akt GZ 138/04) oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 roku (sygn. akt FZ 496/04). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426) W przypadku wniesienia skargi do Sądu administracyjnego na postanowienie o zastępczym wykonaniu ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonania takiego postanowienia. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Także w przypadku wniesienia skargi na decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego ustawodawca nie przewidział automatycznego wstrzymania wykonania takich decyzji. / por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1997 r., SA/Sz 2034/96, LEX nr 29803 / Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. (por. T.Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak–Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, s. 294 i n.) W tym miejscu podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 roku, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 roku, sygn. akt II OZ 155/05, opubl. OSS 2005/3/72 ) Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. M. H. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia zawarł w skardze, przy czym skarżący wskazał, iż wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie wykonania zastępczego uzasadniony jest szkodą jaka powstanie w jego majątku, a ponadto tym, że ewentualne zmiany, które powstaną, zanim rozstrzygnięcie się uprawomocni, będą miały charakter nieodwracalny. Skarżący nie wskazał wprost, w czym miałaby się wyrażać szkoda w jego majątku oraz jakie skutki wykonania postanowienia miałyby charakter nieodwracalny. Uzasadnienie żądania znalazło swoje miejsce dopiero w zażaleniu, przy czym nawet w zażaleniu skarżący nie określił przypuszczalnej wysokości szkody. Zaznaczyć należy, iż skarżący już w dacie wnoszenia skargi do Sądu administracyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji tym bardziej nie miał obowiązku domyślać się jakimi względami kierował się skarżący składając wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, jak też ustalać wyłącznie z urzędu, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają / lub nie / za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko doktryny i judykatury, iż brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. ( por. niepublik. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04, B.Dauter [w] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Zakamycze 2005, str.168) Na gruncie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - inaczej niż na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 - art. 40 ust. 1) - nie ma możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego z urzędu. Ta odmienność powoduje nie tylko konieczność złożenia wniosku, ale i potrzebę wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. W niniejszej sprawie brak jest przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia w majątku skarżącego uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym tj. pozwalających uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji zmiany stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego ogrodzenia zauważyć należy, iż w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego badaniu podlega jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje także merytorycznej oceny ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Z tych względów zamierzonego celu nie mogły osiągnąć te zarzuty zażalenia, które dotyczą braku celowości nakazu rozbiórki. Zarzuty dotyczące zasadności rozbiórki mogły być podnoszone w postępowaniu orzekającym nakaz rozbiórki spornego obiektu. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 3 art. 61 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności – art. 61 § 4 p.p.s.a.. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.