II OZ 675/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 555/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: 1. oddalić zażalenie; 2. sprostować oczywistą omyłkę w zaskarżonym postanowieniu, w ten sposób, że w miejsce "sygn. akt II SA/Rz 555/21" wpisać "sygn. akt II SA/Rz 555/22". Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mielca z 22 grudnia 2021 r. nr UGG- U.6730.185.2020 ustalającą na wniosek M. S. i M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej rozbudowie nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w M. W skardze M. Ł. sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że nie wszystkie akty administracyjne kwalifikują się do wykonania, a co za tym idzie nie wszystkie podlegają wstrzymaniu. Przedmiotem ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, rozumianego jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Do takich nie należą decyzje ustalające warunki zabudowy, które są wydawane w pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i stwierdzają tylko istnienie pewnego stanu prawnego faktycznego. Nie stanowią samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych i nie podlegają wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może powodować konsekwencji w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków, a zatem nie może podlegać wstrzymaniu. Decyzja o warunkach zabudowy, jak słusznie podniosła skarżąca, ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Ewentualnemu wstrzymaniu wykonania będzie mogła podlegać dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę i w tym postępowaniu będą mogły zostać zabezpieczone interesy skarżącego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane, nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 P.p.s.a., NSA sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu Sądu pierwszej instancji dotyczącą sygnatury akt.