II OZ 693/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. K., M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 134/18 ze skargi B. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 134/18 ze skargi B. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odmówił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą - ma charakter ustaleniowy. Celem takiej decyzji jest wyłącznie wyznaczenie warunków lokalizacji inwestycji, a ponadto decyzja taka wskazuje wymagania wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, poza tym rozstrzyga o granicach przestrzennych, w jakich mieścić się będzie planowana inwestycja. Kwestia natomiast dokładnego przebiegu inwestycji w terenie i konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych jest przedmiotem odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o rozpoczęciu prac związanych z realizacją inwestycji i ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący powtórzyli argumentację wniosku o wstrzymanie, wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która będzie polegała na doprowadzeniu do zlokalizowania niebezpiecznej dla życia i zdrowia skarżących masztu antenowego, który będzie emitował szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne, a skutki tego promieniowania będą trudne, a wręcz niemożliwe do odwrócenia w zakresie skutków zdrowotnych. Szkodliwe promieniowanie spowoduje nieodwracalne szkody na zdrowiu, a w szczególności u nich, a także u małych dzieci (wady rozwojowe, których nie da się cofnąć), które będą mieszkać w sąsiedztwie inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów, a zatem nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Na podstawie takiej decyzji inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest natomiast wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Dopiero w przypadku zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę do sądu administracyjnego w razie wystąpienia ze stosownym wnioskiem może zostać wstrzymane jej wykonanie (postanowienia NSA: z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 236/16; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1042/15). Nie ma zatem żadnych podstaw, by na tym etapie postępowania ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosić do skutków, jakie mogą wynikać z realizacji inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.