II OZ 733/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 85/18 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 85/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. P., wstrzymał wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wskazał, że rozpatrywany wniosek dotyczy nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju instalacja winna w swej istocie pełnić funkcję sieci kanalizacyjnej i niejako ją zastępując, pozwalać na zapewnienie czystości i porządku poprzez pozbywanie się komunalnych osadów ściekowych. Mając bowiem na uwadze treść przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) w przypadku konieczności rozbiórki wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków właściciele nieruchomości zobowiązani są zapewnić nieruchomości albo przyłączenie do sieci kanalizacyjnej albo wyposażyć ją w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że nie ma możliwości podłączenia lokalu nr [...] do gminnej sieci kanalizacyjnej. Słusznie wskazuje skarżący, że rozbiórka przydomowej oczyszczalni wiąże się bezpośrednio z koniecznością wybudowania przez skarżącego zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, w celu zapewnienia wykonania dyspozycji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Tego rodzaju zabiegi wiążą się zaś z koniecznością poniesienia nadzwyczajnych kosztów, co powoduje, że zasadnym jest twierdzenie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji naraża skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. Sąd oddalił skargę R. P. w tej sprawie. Zażalenie na postanowienie z 25 kwietnia 2018 r. wniósł w dniu 14 maja 2018 r. uczestnik postępowania M.P., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niezasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu, - § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której w toku postępowania administracyjnego nie zostało zbadane czy ilość ścieków w przydomowej oczyszczalni skarżącego przekracza 5 m2 na dobę i czy w takim przypadku strona posiada pozytywną opinię właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska, od której zależy możliwość gromadzenia ścieków w takiej ilości, zważywszy, że przydomowa oczyszczalnia ścieków skarżącego znajduje się na terenie obszaru wysokiej ochrony wód podziemnych OWO. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez oddalenie wniosku skarżącego oraz o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu zażalenia uczestnik podniósł, iż skarżący ma możliwość ponownego podłączenia do bezodpływowego zbiornika na ścieki, z którego korzystał do czasu wybudowania przydomowej oczyszczalni (2 lata temu). Ewentualny ponowny montaż tej oczyszczalni nie będzie trudniejszy niż wykonanie jej po raz pierwszy. W odpowiedzi na zażalenie skarżący R.P. wniósł o jego oddalenie. Wskazał, iż - wbrew twierdzeniom uczestnika - nie ma możliwości podłączenia do poprzedniego bezodpływowego zbiornika na ścieki, gdyż zbiornik ten jest zniszczony, nie nadaje się do wykorzystania i nie spełnia żadnych norm środowiskowych. Ponadto skarżący podniósł, iż rozbiórka przydomowej oczyszczalni spowoduje częściowe zniszczenie instalacji i wiązać będzie się ze znaczną szkodą finansową dla inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważenia wymaga czy postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu może się toczyć po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. Zauważyć należy, iż celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a.) lub od sądu - po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis art. 61 § 6 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2015 r., poz.658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. Poprzednio przepis ten stanowił, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr VII.1633) wskazano, iż o wiele bardziej uzasadnione jest wprowadzenie regulacji przewidującej, co do zasady brak możliwości wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku. (...) Wprowadzenie tej zmiany spowoduje, że w przypadku oddalenia skargi w sprawie, w której wcześniej sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, nie będzie konieczności ponownego zwracania się o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Natomiast w przypadku wyroku uwzględniającego skargę zastosowanie znajdzie zasada wynikająca z art. 152 p.p.s.a. Celem tej nowelizacji było więc zapewnienie ciągłości ochrony tymczasowej aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r., II GZ 970/16, postanowienie z dnia 14 lutego 2017 r., II OZ 98/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zapewnienia stronie skarżącej ochrony tymczasowej musi istnieć na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd I instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), lecz jest zbytnim formalizmem. Zatem - wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd I instancji wyroku oddalającego skargę - Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Brak jest natomiast przeszkód do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień przewidzianych w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia sądu I instancji i wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podobnie z resztą, w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny również orzekałby wyłącznie merytorycznie co do zasadności tego wniosku. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący nie ma możliwości podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej, a zdemontowanie istniejącej przydomowej oczyszczalni ścieków i ewentualny jej ponowny montaż naraziłby go na znaczną szkodę w postaci zniszczenia części instalacji i kosztów jej demontażu i ewentualnego ponownego montażu. Ponadto - jak twierdzi skarżący - podłączenie do bezodpływowego zbiornika do gromadzenia ścieków, z którego korzystał poprzednio (2 lata temu) byłoby niecelowe, gdyż zbiornik ten jest zniszczony, nie nadaje się do wykorzystania i nie spełnia żadnych norm środowiskowych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.