II OZ 804/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 544/19 w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze sprzeciwu M. Z. oraz S.sp. z o.o. sp.k. w[...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 544/19, odrzucił skargę kasacyjną M. Z. od wyroku tego Sądu z dnia 2 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu sprzeciwu M. Z. oraz S.sp. z o.o. sp.k. w[...]od wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...]z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o kosztach postępowania. Skargą kasacyjną M.Z. zaskarżył powyższy wyrok wywodząc, że w istocie nie uwzględnia on sprzeciwu, gdyż intencją skarżącego było jedynie, by organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej uzupełnił swoje uzasadnienie o podnoszone w odwołaniu aspekty merytoryczne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając odrzucenie powyższej skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z art. 151a § 1 zd. pierwsze i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a od wyroku nie przysługuje środek odwoławczy. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że od zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku nie przysługuje środek odwoławczy. W tym stanie rzeczy Sąd skargę kasacyjną odrzucił na podstawie art. 178 p.p.s.a., a w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił stronie uiszczony wpis od tej skargi. Zażaleniem M. Z. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: - art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania, pomimo nieuwzględnienia przez sąd sprzeciwu skarżącego; - art. 151a § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy sąd w rzeczywistości nie uwzględnił sprzeciwu skarżącego; - art. 178 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, bo złożonej od wyroku uwzględniającego sprzeciw, w sytuacji, w której w rzeczywistości wyrok sprzeciwu nie uwzględniał; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do sądu), który stanowi, że "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", poprzez uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z tego uprawnienia, w sytuacji wydania przez WSA orzeczenie niekorzystnego dla składającego sprzeciw skarżącego (tj. naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu było dla skarżącego korzystne, choć niekompletne w tym sensie, że uzasadnienie decyzji nie odnosiło się do zarzutów skarżącego z odwołania. W sprzeciwie skarżący nie żądał zatem zmiany rozstrzygnięcia, które było dla niego korzystne, lecz uzupełnienia uzasadnienia tej decyzji, które jest obligatoryjnym jej składnikiem. Tymczasem zamiast rezultatu w postaci wyroku nakazującemu organowi II instancji stosowne uzupełnienie uzasadnienia decyzji, skarżący uzyskał nowe, niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie, dodatkowo zawierające wytyczne dla organu, które z pewnością doprowadzą do wydania przez ten organ decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Sąd pierwszej instancji błędne zatem zakwalifikował swój wyrok jako uwzględniający skargę, samo jednak rozstrzygnięcie kompletnie odbiega od tego o co wnosił skarżący. W piśmie z dnia 9 września 2020 r. skarżący wskazał, że w ślad za zaskarżonym wyrokiem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w[...]w dniu [...] lipca 2020 r. wydało decyzję dla niego niekorzystną, co jego zdaniem świadczy o złamaniu przez Sąd zasady reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. mocą art. 9 pkt 11 w związku z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) uległa zmianie treść ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), m.in. poprzez wprowadzenie do niej art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego przepisu, Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei § 2 przewiduje, że w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Natomiast art. 151a § 3 p.p.s.a. stanowi, że od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z powyższych regulacji wynika, że skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje wyłącznie od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji. Ten środek zaskarżenia nie przysługuje zatem wobec wyroku wydanego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., po rozpoznaniu sprzeciwu M. Z. oraz S. sp. z o.o. sp.k. w[...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna została wniesiona zatem od wyroku wydanego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., czyli wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 178 p.p.s.a., który stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Odnośnie natomiast podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności wskazać należy, że skarżący reprezentowany w niniejszym postępowaniu sądowym przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...]z dnia [...]maja 2019 r. powinien mieć świadomość tego, że Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może orzec jedynie w dwojaki sposób - może wydać wyrok uchylający decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), bądź wyrok oddalający sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może zatem uchylić decyzji w części, jak może mieć to miejsce w przypadku uwzględnienia skargi i orzekania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto ustawa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu uprawnień do "zmiany zaskarżanej decyzji, poprzez uzupełnienie treści jej uzasadnienia", o co wnoszono w sprzeciwie. Jedyną zatem przewidzianą w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formą uwzględnienia sprzeciwu jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazać także należy, że nawet gdyby ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidywała możliwość uchylenia takiej decyzji w części, to zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie stanowiłoby przeszkody do uchylenia całej decyzji tego organu, co do której Sąd pierwszej instancji stwierdziłby, że dotknięta jest ona wadami uzasadniającymi konieczność jej eliminacji. Sąd rozstrzygałby bowiem sprawę nie będąc związany treścią zarzutów i wniosków skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i miał obowiązek podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Jak podnosi się w orzecznictwie, decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować zatem tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/15 i przywołane w nim orzecznictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 2 kwietnia 2020 r. naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd ten nie przesądził bowiem sposobu, w jaki organ II instancji powinien ostatecznie rozpoznać odwołanie skarżącego, a oddalenie przedmiotowego sprzeciwu przez Sąd nie gwarantowałoby skarżącemu wydania ostatecznie decyzji merytorycznej dla niego korzystnej. Przy czym ponownie należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd może wydać jedynie wyrok uchylający decyzję w całości, bądź wyrok oddalający sprzeciw. W niniejszej sprawie należy mieć także na względzie, że według ustawodawcy sprzeciw jako środek zaskarżenia uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt II OZ 960/18). Z tych względów nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przez Sąd art. 45 § 1 Konstytucji RP. Przy czym podkreślenia wymaga, że celem normy z art. 151a § 3 p.p.s.a. jest realizacja zasady szybkości postępowania, która ma swoje źródło właśnie w przywołanym powyżej przepisie ustawy zasadniczej. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.