II OZ 830/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. G. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 885/15 o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 885/15 zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę w niniejszej sprawie w imieniu K. K. i T. K. jako ich pełnomocnik wniosła i podpisała J. S. Sąd wezwał podpisaną pod skargą J. S do nadesłania pełnomocnictwa uprawniającego ją do reprezentowania Skarżących oraz do wykazania, że spełnia przesłanki z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", pod rygorem pominięcia pełnomocnika w postępowaniu. W odpowiedzi na wezwanie J. S. nadesłała kopię pełnomocnictwa uprawniającego ją do reprezentowania Skarżących w przedmiocie kupna nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. poinformowano J. S., że nie może zostać uznana za pełnomocnika Skarżących, ponieważ nie wykazała, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 35 § 1 P.p.s.a., a ponadto nadesłała jedynie kopię pełnomocnictwa, które nadto nie upoważnia jej do reprezentowania skarżących przez sądami w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zwrócono się do J. S. o podanie w terminie siedmiu dni adresu zamieszkania Skarżących w celu wezwania ich do podpisania skargi, jednocześnie pouczając, że w przypadku nienadesłania ich adresu zamieszkania postępowanie sądowe może zostać zawieszone. W odpowiedzi na wezwanie J. S. poinformowała, że jest siostrą Skarżącego T. K., Skarżący przebywają za granicą do [...] czerwca 2015 r. oraz że posiada oryginał nadesłanego wcześniej pełnomocnictwa i może go w każdej chwili nadesłać Sądowi. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wezwano J. S. do podania w terminie siedmiu dni adresu zamieszkania Skarżących w celu wezwania ich do podpisania skargi, pod rygorem zawieszenia postępowania. Poinformowano, że można podać adres zamieszkania Skarżących za granicą. Powyższe wezwanie mimo doręczenia go J. S. [...] maja 2015 r. pozostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 885/15 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Zaznaczył, że w związku z brakiem pełnomocnictwa należało uznać, że podpisana pod skargą J. S. nie jest uprawniona do reprezentowania Skarżących. Nadesłanie posiadanego przez nią oryginału pełnomocnictwa, którego kopię nadesłała uprzednio, nie zadośćuczyniłoby obowiązkowi przedstawienia pełnomocnictwa, ponieważ nie uprawnia ono do reprezentowania Skarżących przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył, że sprawie nie można było nadać dalszego biegu w związku z niepodpisaniem skargi przez Skarżących oraz niewykonaniem przez osobę podpisaną pod skargą wezwania Sądu do podania aktualnego adresu zamieszkania Skarżących. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaistniały przesłanki z art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zawiesił postępowanie z uwagi na niemożność nadania sprawie dalszego biegu. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli uczestnicy postępowania K. G. i W. G. wnosząc na zasadzie art. 195 § 2 P.p.s.a. o uznanie ich zażalenia za oczywiście uzasadnione i uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji w trybie autokontroli. Uchylenie ich zdaniem powinno nastąpić poprzez zmianę zaskarżonego postanowienia na postanowienie o odrzuceniu wniesionej skargi. Zwrócono się także o zwrot kosztów wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zażalenie oparto na zarzucie naruszenia art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nieuzupełnienie braku formalnego w postaci pełnomocnictwa stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego podczas gdy nie załączenie pełnomocnictwa przez J. S. pomimo wezwania przez Sąd stanowi przesłankę do odrzucenia skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sformułowano także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że Jadwiga Sołowiej nie uzupełniła braku formalnego skargi polegającego na przedłożeniu prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących. W uzasadnieniu żalący się wskazali, że J. S. jako rzekomy pełnomocnik wniosła do WSA w Warszawie skargę w imieniu T. K. Następnie nie przedłożyła na wezwanie Sądu właściwego pełnomocnictwa lecz kopię pełnomocnictwa do zakupu nieruchomości. Skarżący stwierdzili, że z uwagi na treść art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. niezłożenie pełnomocnictwa należy uznać za brak formalny skargi, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym do tego terminie powinno prowadzić do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 46 P.p.s.a wynika co powinno zawierać pismo procesowe kierowane do sądu. W pkt 4 § 1 tego przepisu mowa jest o podpisie strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W § 2 wskazuje się, że gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie w piśmie tym strona powinna oznaczyć miejsca swojego zamieszkania, a w razie jego braku - adres do doręczeń, lub siedzibę strony, jej przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze - sygnaturę akt. W § 3 art. 46 P.p.s.a. podkreślono, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Brak spełnienia powyższych wymogów przez pismo strony uznaje się za jego brak formalny. Jeżeli ów brak formalny powoduje, że pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu (wywołać zamierzone skutki procesowe), to zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a. przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarga jest szczególnym rodzajem pisma procesowego, które poza wymogami z art. 46 P.p.s.a. powinna spełniać także dodatkowe warunki określone w art. 57 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z powyższego wynika, że nieuzupełnienie na wezwanie Przewodniczącego Wydziału w przewidzianym do tego terminie braku formalnego skargi jako pisma procesowego może doprowadzić ostatecznie do jej odrzucenia tj. braku merytorycznego rozpoznania przez Sąd. W niniejszej sprawie żalący się domagają się właśnie takiego rozstrzygnięcia uznając za błędne orzeczenie Sądu o zawieszeniu postępowania z mocy art. 125 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z pkt 3 przywołanego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że J. S., twierdząca, że jest siostrą skarżącego T. K., nie wykazała na wezwanie Sądu, że posiada właściwe umocowanie do reprezentowania w niniejszej sprawie skarżących T. K. i K. K. Z przesłanej przez nią kserokopii pełnomocnictwa nie wynika, że jest ona uprawniona do reprezentacji skarżących przed sądami administracyjnymi w sprawie wniesionej skargi (k. 10). Tylko taki zakres pełnomocnictwa mógł zadośćuczynić treści zarządzenia Przewodniczącego z dnia 17 marca 2015 r. wzywającego do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wobec powyższego zasadnym było uznanie przez Sąd I instancji, że J. S. nie może być uznana za pełnomocnika skarżących co stwierdzono w pkt 2 zarządzenia z dnia 16 kwietnia 2015 r. (k. 16). Sprawę braku umocowania należało zatem uznać za zamkniętą. W tej sytuacji należy zwrócić uwagę, że J. S. nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem. W orzecznictwie panuje pogląd, że w sytuacji gdy skargę wnosi osoba, która nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem i pomimo wezwania sądu nie jest w stanie wykazać, że jest podmiotem legitymowanym do występowania w charakterze pełnomocnika, przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a. powinien wezwać bezpośrednio stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Odrzucenie skargi złożonej przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, który w wyznaczonym terminie nie wykazał swoich uprawnień do reprezentowania strony, bez uprzedniego wezwania osobiście strony do podpisania pisma, jest zatem niedopuszczalne. Odmienna wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocników i uzupełnienia braków formalnych może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 Konstytucji (tak w postanowieniu NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 1024/13 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 299 § 1 P.p.s.a. jeżeli strona mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce, obowiązana jest wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce. W razie niedopełnienia tego obowiązku, sąd wzywa stronę, aby uzupełniła ten brak w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi (§ 2). W okolicznościach niniejszej sprawy kiedy J. S. nie jest ani pełnomocnikiem skarżących ani nie została wskazana jako pełnomocnik do doręczeń a z akt wynikało, że skarżący przebywają za granicą Polski (treść przekazanego pełnomocnictwa k. 10) Sąd w braku wskazania aktualnego adresu zamieszkania skarżących w skardze, zgodnie z przywołanym wcześniej poglądem NSA, powinien ustalić adres zamieszkania skarżących by wezwać ich do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci podpisu wniesionej skargi, które to czynności pozwoliłyby nadać dalszy bieg sprawie. Temu właśnie służyło zarządzenie z dnia 16 kwietnia 2015 r. W tym miejscy warto zauważyć, że Sąd wyraźnie zaznaczył, że nienadesłanie adresu zamieszkania skarżących może spowodować zawieszenie postępowania. Za oczywiste należy uznać, że brak adresu zamieszkania skarżących przy obowiązku Sądu wezwania ich do podpisania skargi zanim zostanie ona odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skutecznie uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. Zatem realizuje się przesłanka zastosowania art. 125 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 46 § 2 P.p.s.a. bowiem w sytuacji braku pełnomocnika, w skardze jako pierwszym piśmie w sprawie nie został wskazany jakikolwiek adres skarżących, pod który można by nadać wezwanie o osobiste uzupełnienie podpisu pod skargą. Za prawidłowe należy uznać działania Sądu I instancji zmierzające do uzyskania aktualnego adresu skarżących. Mimo dwukrotnego wezwania J. S. o wskazanie adresu zamieszkania skarżących, który może być adresem zagranicznym, nie uzyskano odpowiedzi w tym zakresie. Tym samym brak adresu uniemożliwił skutecznie wystosowanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej osobiste podpisanie przez skarżących a nieskuteczność tego wezwania uniemożliwiła zastosowanie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotowy brak podpisu doprowadził do braku możliwości nadania sprawie dalszego biegu i stosownie do art. 125 § 1 P.p.s.a. mógł stanowić podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania. Na marginesie NSA zauważa, że brak pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących przez J. S. będący istotnym brakiem formalnym skargi obligujący Sąd do odrzucenia skargi (tak Postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt I FSK 916/10 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie przekształcił się w inny brak formalny w postaci braku podpisu, który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Sąd nie ma kompetencji do zmiany kwalifikacji dostrzeżonego braku formalnego. W tej sprawie Sąd I instancji nie przekwalifikował braku w postaci wadliwego umocowania do reprezentacji skarżących w brak podpisu skargi przez skarżących. Sąd mając na uwadze okoliczności sprawy słusznie uznał, że kiedy J. S. niewykazała umocowania do reprezentacji, zanim Sąd odrzuci skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zasadnym jest wystąpić do skarżących o podpisanie skargi. Takie działanie, zdaniem orzekającego w sprawie NSA, należy uznać za uzasadnione bowiem prowadzi ono do zachowania konstytucyjnego prawa strony do sądu. Dodatkowo zasadność takiego działania Sądu wynika również z analizy treści art. 299 § 1 i 2 P.p.s.a. Skoro zaniechanie przez stronę mającą miejsce zamieszkania za granicą wskazania przy składaniu skargi pełnomocnika do prowadzenia sprawy z miejscem zamieszkania w Polsce lub pełnomocnika do doręczeń z miejscem zamieszkania w Polsce powoduje konieczność wezwania jej do uzupełnienia tego braku, to brak umocowania pełnomocnika strony prawdopodobnie zamieszkującej za granicą (a co najmniej tam przebywającej w chwili składania skargi) także powinien prowadzić do umożliwienia tej stronie ustosunkowania się do wezwania, które doprowadziłoby do rozpoznania jej skargi. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 i art. 125 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.