II SA 143/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Miasta I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. (...) na uchwałę Zarządu Miasta I. zakazującą kierownikom samorządowych jednostek i zakładów budżetowych /określonych według wykazu/ zatrudniania emerytów i rencistów w tych jednostkach - oddala skargę. W dniu 2 listopada 1999 r. Zarząd Miasta I. na mocy art. 30 ustawy o samorządzie gminnym podjął uchwałę zakazującą kierownikom samorządowych jednostek i zakładów budżetowych /określonych według wykazu/ zatrudniania emerytów i rencistów w tych jednostkach, z wyjątkiem szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy na wniosek zainteresowanego dyrektora zakładu zgodę mógł wyrazić zarząd miasta. W dniu 29 grudnia 1999 r. wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym uznał za nieważną tę uchwałę. Zarzucił jej naruszenie art. 10 par. 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 65 Konstytucji. Wskazał, iż zarząd gminy nie ma kompetencji do ingerowania w zakres stosunków pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Wspomniana uchwała naruszała ponadto art. 10 par. 1 Kp i art. 65 konstytucji, mówiące o prawie każdego do swobodnie wybranej pracy. Z artykułów tych nie wynika ani roszczenie określonej osoby o zatrudnienie, ani obowiązek zatrudnienia, a swobodny dostęp do pracy. Wprowadzenie zakazu zatrudniania emerytów jest więc sprzeczne z tym przepisem. W dniu 12 stycznia 2000 r. gmina I. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody W. Wniosła o uchylenie tego aktu z powodu jego niezgodności z prawem. Skargę umotywowano tym, iż w gminnych jednostkach organizacyjnych, zwłaszcza szkołach, omijano prawo i nadużywano zasady polityki personalnej. Zdaniem skarżącego wspomniana uchwała zarządu była aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym imiennie do podległych gminom jednostek i zakładów budżetowych. Ich podstawą był art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności ust. 2 pkt 2, 4 i 5. Gmina jako osoba prawna zarówno tworzy gminne jednostki, jak i je utrzymuje. Ponieważ uchwały gminy wykonuje zarząd, nie można wykluczyć jego uprawnień do oddziaływania na kierunki działania tych jednostek oraz ich politykę personalną. Takie stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 1991 r., SA/Wr 673/91 /OSP 1992 z. 11-12 poz. 234/. Podobnie twierdzi A. Agopszowicz w glosach do wyroków NSA z dnia 29 sierpnia 1991 r., SA/Wr 535/91 i SA/Wr 553/91 /Samorząd Terytorialny 1993 nr 5 poz. 65 i 69/. Skarżący podkreślił także, iż ze swobody wyboru pracy nie wynika ani roszczenie określonej osoby o zatrudnienie, ani obowiązek zatrudnienia danej osoby przez pracodawcę. Oznacza to jedynie swobodny i równy dostęp do określonej pracy dla osób spełniających określone warunki. W danej sytuacji fakt korzystania z prawa do pracy przez emerytów i rencistów przed osobami będącymi absolwentami studiów pedagogicznych narusza zasady współżycia społecznego. W uchwale zarządu chodziło w istocie o wyrównanie szans młodych ludzi. Było to zgodne z wytycznymi skierowanymi do przewodniczących zarządów gmin przez kuratora oświaty w O. pismem z 27 stycznia 1997 r. w zakresie zasad zatrudniania nowych nauczycieli przez dyrektorów szkół, dla których organem prowadzącym jest gmina. Wspomniana uchwała zarządu nie narusza Kodeksu pracy, gdyż nie zabrania wykonywania zawodu i nie obejmuje pracowników, lecz określa zasady doboru kandydatów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę uznał, że nie jest ona zasadna. Podkreślił, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, do zadań zarządu należy jedynie zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kompetencje w odniesieniu do pozostałych pracowników posiada w myśl art. 3 Kodeksu pracy organ tej jednostki, tj. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej /por. wyrok SN z dnia 3 czerwca 1988 r., II URN 102/88 - OSNCP 1991 z. 1 poz. 7, czy wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1994 r., I PRN 52/94 - OSNAPU 1995 nr 2 poz. 16/. Organ gminy - zarząd nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem danej jednostki, na co słusznie zwrócono uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym. Upoważnienie do tego nie wynika ani z faktu, iż zarząd wykonuje budżet gminy, ani z ogólnej kompetencji do określania sposobu wykonywania uchwał rady. Wprost przeciwnie, regulacja art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca ograniczył wpływ zarządu na dobór osobowy jednostki organizacyjnej gminy jedynie do osoby kierownika tej jednostki. Wspomniana uchwała zarządu z 2 listopada 1999 r. nie stanowi, wbrew stanowisku przedstawionemu przez zarząd, wytycznych o charakterze wewnętrznym, lecz jest przykładem aktu powszechnego. Mimo że jej adresatami były określone gminne jednostki organizacyjne, dotyczyła ona uprawnień osób z zewnątrz, które chciałyby podjąć pracę w danych jednostkach. Do takiej regulacji zarząd nie posiadał podstawy prawnej. Poza brakiem podstawy do podjęcia wspomnianej uchwały zarządu, co narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, uchwała ta zawierała inne poważne mankamenty. Trafny jest przede wszystkim zarzut organu nadzorczego, iż uchwała naruszała art. 65 Konstytucji oraz art. 10 par. 1 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 konstytucji: "Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa". Powoływanie się na prowadzenie polityki pełnego zatrudnienia, który to obowiązek wynika z art. 65 ust. 5 Konstytucji, nie stanowi wyjątku od regulacji przewidzianej w ust. 1. Polityka pełnego zatrudnienia powinna być m realizowana metodami zgodnymi z prawem. Nie jest trafny argument zarządu, iż wspomniana uchwała ograniczała jedynie zatrudnianie emerytów i rencistów, nie wyklucza go natomiast, nie naruszała więc art. 65 ust. 1 konstytucji. Niewątpliwie stanowiła ona przejaw dyskryminacji ze względu na wiek. W odniesieniu do innych grup osób nie wprowadzała bowiem wymogu uzyskania indywidualnych zezwoleń. Uchwała naruszała również art. 10 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy /Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94 ze zm./. Zgodnie z tym artykułem: "Każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy. Nikomu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie nie można zabronić wykonywania zawodu". Zasada ta nie oznacza ani roszczenia, ani obowiązku przyjęcia danej osoby do pracy. Oznacza ona jednak swobodę wyboru osób spełniających oznaczone prawem warunki. Warunki te muszą więc wynikać z prawa, i to rzędu ustawy. Ograniczeń w tym zakresie nie mogą stanowić uchwały organu wykonawczego gminy /zarządu/. Warto zresztą podkreślić, że także warunki określone ustawowo muszą mieścić się w generalnym zakazie dyskryminacji wynikającym z art. 65 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zważywszy wspomniane wyżej naruszenia prawa w uchwale Zarządu Miasta I. z 2 listopada 1999 r., zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru zobowiązany był stwierdzić nieważność tej uchwały.