II SA 2070/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusławy O. na decyzję Zarządu Miasta C. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - stwierdza nieważność decyzji. Bogusława O. uchwałą z 13 kwietnia 1999 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, została powołana na stanowisko dyrektora gimnazjum w C. z dniem 1 września 1999 r. na okres 5 lat szkolnych, tj. do 31 sierpnia 2004 r. Zostało to dokonane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w C. z 27 marca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły-przedszkola oraz w sprawie powołania komisji konkursowej. Uchwałą z 14 czerwca 2000 r., uchylającą uchwałę Zarządu Miasta z 13 kwietnia 1999 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, uchylono uchwałę powołującą ją na tę funkcję i jednocześnie powierzono jej z dniem 14 czerwca 2000 r. pełnienie obowiązków dyrektora gimnazjum do czasu rozstrzygnięcia konkursu. Pismem z 16 czerwca 2000 r. poinformowano Bogusławę O., iż jej powołanie było niezgodne z prawem. W związku z tym podjęto uchwałę o jej odwołaniu i powierzeniu jej wykonywania obowiązków dyrektora szkoły. Powódka w dniu 20 czerwca 2000 r. zwróciła się do Zarządu Miasta o usunięcie naruszenia prawa. Zarząd Miasta 4 lipca 2000 r. poinformował ją, że nie widzi możliwości zmiany, a wspomniane uchwały są przedmiotem badań organu nadzorczego. W dniu 3 sierpnia 2000 r. Bogusława O. zaskarżyła uchwałę Zarządu Miasta C. z 14 czerwca 2000 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zarzuciła, iż zarząd miasta stwierdził, że jej wybór został dokonany niezgodnie z prawem. Powołano się przy tym na art. 36a pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, iż w przypadku szkół nowo zakładanych skład komisji, jej regulamin i powołanie określa organ prowadzący, tj. rada gminy w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Stwierdzono, że rada nie podjęła uchwały w tym względzie, a więc wyłonienie kandydatów nastąpiło z naruszeniem prawa. Tymczasem stanowisko powierzono jej uchwałą Zarządu Miasta C. z 13 kwietnia 1999 r. na 5 lat szkolnych. Nastąpiło to w wyniku konkursu opartego na uchwale Rady Miejskiej z 27 marca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu na stanowisko dyrektora szkoły-przedszkola oraz w sprawie powołania komisji konkursowej. Spełniła wszystkie wymogi konkursu, przez rok pełniła funkcję bez zastrzeżeń. Dlatego też powołany art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, według którego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, może odwołać go w przypadkach szczególnie uzasadnionych w trakcie roku szkolnego, uważa za bezpodstawny, a uchwała narusza jej interes prawny. Wniosła więc skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi Zarząd Miasta C. wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził stan faktyczny przedstawiony przez skarżącą. Stwierdził jednak, iż gimnazja, rozpoczynając swój byt prawny z dniem 1 września 1999 r., należą do szkół nowo zakładanych. Dlatego zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, skład komisji konkursowej określa organ prowadzący w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Tymczasem skład komisji zatwierdził w dniu 6 kwietnia 1999 r. jednoosobowo prezydent miasta. Nastąpiło w ten sposób naruszenie prawa. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 23 marca 1994 r. w sprawie wykładni art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Właściwość rady gminy jako organu jedynie powołującego skład komisji konkursowej potwierdza też wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1997 r., II SA/Wr 1267/96 /Orzecz. w sprawach Samorządowych 1997 nr 3 poz. 86/. Badający wspomniane uchwały wojewoda M. nie dopatrzył się w nich naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wpierw kwestię właściwości i uznał swoją właściwość w tej sprawie. Skarga została bowiem oparta na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Dotyczy uchwały organu gminy - zarządu, została wniesiona przez osobę mającą w tym interes prawny i w odpowiednim terminie. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/ przyjęto, że odwołanie dyrektora szkoły publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, choć wywiera pewne skutki w sferze stosunku pracy. Legalność takiego aktu organu gminy może być kwestionowana w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym i w tym zakresie właściwy jest NSA. Dotyczy to także skargi z art. 101. Jak podkreśla się bowiem w doktrynie, żądanie pracownika usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w związku z uchwałą rady gminy powierzającą lub odwołującą go ze stanowiska, prowadzi do tego, iż organy nadzorcze /sąd administracyjny lub wojewoda/ mogą restytuować stan prawny istniejący przed naruszeniem /por. A. Dubowik, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1999 r., I PKN 11/99 - OSP 2000 z. 10 poz. 154/. Przedmiotem skargi była uchwała Zarządu Miasta C. z 14 czerwca 2000 r. uchylająca uchwałę Zarządu Miasta z 13 kwietnia 1999 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Została ona wydana na podstawie art. 36a i art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarząd stwierdził bowiem, iż z uwagi na naruszenie prawa należy tę uchwałę uchylić. Zdaniem sądu, uchwała rzeczywiście naruszała art. 36a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 36a pkt 6 w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93 /OTK 1994 nr 1 poz. 20/, uprawnienia te przysługują radzie gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalenia składu komisji dokonał jednoosobowo prezydent miasta. Nie każde jednak naruszenie prawa zezwalało na uchylenie wspomnianej uchwały. Uchwałą tą powierzono bowiem jednocześnie pełnienie funkcji dyrektora szkoły. Możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego określa z kolei art. 38 powoływanej ustawy. Z tego względu przedmiotem oceny sądu stała się zgodność zaskarżonej uchwały z 14 czerwca 2000 r. z art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem sądu, uchwała ta wspomniany artykuł narusza. Skarżąca nie złożyła bowiem rezygnacji, jej praca i wykonywane zadania nie zostały określone negatywnie, nie było też wniosku o odwołanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny w związku z art. 34 ust. 2a. Podstawą jej odwołania stał się art. 38 ust. 2, według którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze może go odwołać z tego stanowiska w trakcie roku szkolnego. Ocena, czy w danej sytuacji zaszedł taki szczególnie uzasadniony przypadek należy niewątpliwie do organu powołującego. Nie oznacza to jednak, iż nie podlega ona kontroli sądu. Pojęcie to jest bowiem tzw. pojęciem niedookreślonym, które w pełni takiej sądowej kontroli podlega. Zdaniem sądu, przypadki szczególnie uzasadnione należy rozumieć wąsko, ograniczają one bowiem uprawnienia obywatela. Nie każde, w związku z tym, naruszenie prawa mieści się w tym pojęciu. Nie mieści się w nim m.in. naruszenie prawa, jakie zostało dokonane przy powoływaniu Bogusławy O. na stanowisko dyrektora. Stanowisko to zostało jej bowiem powierzone przez organ właściwy, odpowiadała ona kryteriom powołania, a konkurs odbywał się na podstawie regulaminu ustalonego przez radę gminy. Jedynym naruszeniem prawa był sposób powołania komisji konkursowej. Jest to błąd proceduralny, który nie mieści się, zdaniem sądu, w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jak słusznie podkreśliła skarżąca, nieprawidłowe działanie organu administracji publicznej nie może jej obciążać. Spełniła ona bowiem wszystkie wymagane warunki, uruchomiła szkołę, prowadziła ją przez rok i dostosowała do tego m.in. swoją sytuację życiową i rodzinną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.