II SA 2091/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marszałka Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 4 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rozwiązującej umowę o zarządzanie - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie. Uchwałą z 28 marca 2001 r., podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ i art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ w związku z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. "b" umowy o zarządzanie Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej - Szpitalem Wojewódzkim w C. z 28 września 1998 r. Zarząd województwa M. rozwiązał umowę o zarządzanie z Jackiem K. ze skutkiem natychmiastowym z powodu rażącego naruszenia przez niego postanowień tej umowy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że zainteresowany nie podejmował skutecznych przeciwdziałań narastającemu zadłużeniu szpitala /6,5 mln zł na 31 grudnia 2000 r./ i nie przestrzegał dyscypliny finansowej, przez co nie dawał gwarancji poprawienia sytuacji finansowej szpitala. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 czerwca 2001 r., wydanym na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wojewoda M. stwierdził nieważność tej uchwały. Zdaniem wojewody, uchwała w sposób istotny naruszała prawo, została bowiem podjęta bez uprzedniej zgody Rady powiatu w C., której radnym jest Jacek K. Obowiązek taki wynika z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, gdyż umowa o zarządzanie ma wszelkie cechy umowy o pracę lub cechy z nią niemalże tożsame i winna podlegać takiej samej ochronie przed jej rozwiązaniem. Kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej, bez względu na formę zatrudnienia, ma tożsame obowiązki z kierownikiem zatrudnionym przez zawarcie umowy o pracę czy w drodze powołania. Wskazując na liczne uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy o zarządzanie, wojewoda ocenił ją jako mającą charakter co najmniej umowy mieszanej z ewidentnymi cechami umowy o pracę. Odmienne traktowanie takich osób w stosunku do pozostałych pracowników godziłoby w zasadę równości obywateli wobec prawa i równego ich traktowania przez władze publiczne, sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co eksponowano np. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1975 r., I PRN 42/775 i z dnia 7 kwietnia 2000 r., II SA 2253/99 NSA, dotyczących kwalifikowania niektórych umów cywilnoprawnych jako umów o pracę. Z tych powodów wojewoda nie badał już przyczyn rozwiązania umowy o zarządzanie jako przedmiotu kognicji innych organów. W skardze do NSA zarząd województwa M. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 78 ust. 2 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący zwrócił uwagę, że nadzorowi wojewody podlegają jedynie te uchwały zarządu województwa, które realizują zadania publiczne. Zakwestionowana przez wojewodę uchwała jest typowym aktem z zakresu zarządzania, dotyczącym stosunków cywilnoprawnych pomiędzy organem województwa a zainteresowanym. Gdyby nawet uchwała dotyczyła czynności z zakresu prawa pracy, to również brak podstaw do objęcia jej nadzorem wojewody ze względu na kognicję sądów powszechnych /por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Identyczną ochronę i uprawnienia rady gminy oraz sejmiku województwa zawierają kolejno art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W przepisach tych chodzi wyłącznie o ochronę stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego. Nie jest to w dodatku ochrona bezwzględna. Przepisy prawa pracy nie przewidują, bowiem nieważności czynności prawnej rozwiązującej stosunek pracy, a brak powyższej zgody może być wykorzystany przy dochodzeniu określonych roszczeń przed sądem pracy. Ochrona taka nie przysługuje radnemu pozostającemu w stosunkach cywilnoprawnych i publicznoprawnych. Na przykład w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 1171/95 /ONSA 1996 Nr 2 poz. 93/, została sformułowana teza, że wynikająca z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /wówczas - terytorialnym/ ochrona radnego nie dotyczy rozwiązania z nim stosunku pracy z wyboru na stanowisku wójta, burmistrza lub ich zastępcy. Przy jej konstruowaniu uwzględniono publicznoprawny charakter funkcji powierzanej takim osobom, dającej się wyraźnie oddzielić od nawiązanego stosunku pracy /art. 73 par. 2 Kp/. W podobny sposób wyeksponowano w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/, publicznoprawny charakter stanowiska dyrektora szkoły jako organu w systemie administracji oświaty, różniącego się od podmiotu pracowniczego stosunku pracy nauczyciela. Wskutek takiego rozdzielenia dwóch stosunków prawnych dopuszczono możliwość stwierdzenia przez wojewodę - w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nieważności uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu jej sprzeczności z art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/, eksponując właściwość sądu pracy przy rozpoznawaniu roszczeń odszkodowawczych w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Umowa o zarządzanie zawarta 22 września 1998 r. pomiędzy wojewodą C. /będącym wówczas organem założycielskim/ a zainteresowanym, stanowiła w par. 22 i par. 23, że w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a ewentualne spory między jej stronami rozstrzygać będą właściwe miejscowo dla organu założycielskiego sądy powszechne. Rozwiązanie umowy przez organ założycielski, którym obecnie jest skarżący Zarząd województwa M., należy oczywiście do sporu poddanego właściwości sądu powszechnego. Nawiązując do wcześniejszych rozważań, w tej umowie ani w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można dostrzec dwurodzajowych stosunków prawnych, z których przynajmniej jeden da się kształtować, oceniać i rozstrzygać na gruncie prawa administracyjnego. Rozpoznawana sprawa nie jest okazją, a uzasadnienie wyroku - miejscem rozważań nad istotą umów o zarządzanie pojmowanych jako kontrakty menedżerskie. Na wynik rozpoznawanej sprawy nie wpływa przewaga cywilnoprawnych lub pracowniczych cech umowy zawartej między stronami, gdyż w obu wypadkach ingerencja wojewody jako organu nadzoru w czynności stron umowy nie jest dopuszczania. Z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 września 1994 r., W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/, również nie wynika, że dosłownie wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego są poddane nadzorowi administracji rządowej. Takiemu nadzorowi nie podlegają uchwały organu samorządu terytorialnego wywołujące wyłącznie skutki w stosunkach ze sfery prawa cywilnego i prawa pracy. Stanowią one odrębną grupę w stosunku do uchwał wymagających wykonania przez dokonanie czynności przewidzianej w prawie cywilnym lub prawie pracy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie prawne.