II SA 634/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elżbiety B. na uchwałę Zarządu Gminy E. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej - oddala skargę. Zarząd Gminy E. uchwałą z dnia 20 maja 1999 r. odwołał Elżbietę B. ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej w W., ze skutkiem na 31 sierpnia 1999 r., powołując się na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ i ogólnie na przepisy trzech rozporządzeń ministra edukacji narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. dotyczących reformy ustroju szkolnictwa. Nie podał natomiast uzasadnienia faktycznego swego rozstrzygnięcia. Elżbieta B. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyła tę uchwałę zarządu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła, że uchwała o jej odwołaniu nie znajduje uzasadnienia w treści art. 38 ustawy o systemie oświaty Ponadto skarżąca jest radną powiatu w E., podlega więc ochronie przewidzianej w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarząd nie uzyskał zaś zgody Rady Powiatu na odwołanie jej z zajmowanego stanowiska. W odpowiedzi na skargę wójt Gminy E. wniósł o jej oddalenie. Podał, że odwołanie skarżącej było uzasadnione szczególnymi okolicznościami - reorganizacją szkolnictwa gminnego, związaną z wprowadzeniem nowego systemu edukacji. Rada Gminy w E. podjęła uchwałę o utworzeniu od 1 września 1999 r. zespołu szkół samorządowych, w skład którego miała wchodzić szkoła podstawowa kierowana przez skarżącą oraz nowo utworzone gimnazjum. W związku z tym ulegało likwidacji stanowisko dyrektora zajmowane przez skarżącą. Ponadto odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy i dlatego nie mają do niego zastosowania przepisy prawne, chroniące radnych przed rozwiązaniem stosunku pracy Niemniej Rada Powiatu w E. była powiadomiona o zamiarze odwołania skarżącej ze stanowiska i nie zgłosiła w tej sprawie żadnego sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż uchwała zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym nadzorowi wojewody sprawowanemu nad działalnością gminy, na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Został on oparty na rozróżnieniu czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, będących czynnościami z zakresu prawa pracy i czynności publicznoprawnych, mających za przedmiot powierzenie władztwa administracyjnego, wywierających jednocześnie pewne następstwa w sferze stosunku pracy. Do tej drugiej kategorii zdarzeń prawnych należy powierzenie stanowiska dyrektora szkoły i odwołanie z tego stanowiska. Nie są to niewątpliwie czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Towarzyszą temu stosunkowi prawnemu i maj ą wpływ na jego treść. Nie jest to jednak dostateczna podstawa do twierdzenia, że mieszczą się one w zupełności w ramach stosunku pracy, a zatem spory powstałe na tym tle są wyłącznie sporami ze stosunku pracy. Zarząd gminy powołując i odwołując dyrektora szkoły nie występuje wyłącznie w roli pracodawcy, lecz jest przede wszystkim gestorem władzy publicznej, przeniesionej w ten sposób na osobę administrującą szkołą. Zakwalifikowanie aktu odwołania dyrektora szkoły do kategorii aktów publicznoprawnych pozwala na jego kontrolę przez sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie stoi to na przeszkodzie dochodzeniu przed sądem pracy roszczeń w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Skarżąca została odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten pozwala na podjęcie takiej decyzji w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Zaskarżona uchwała nie zawiera, co prawda, uzasadnienia faktycznego, wskazującego przyczyny odwołania skarżącej. Z akt sprawy wynika jednak, że Rada Gminy w E. w dniu 12 marca 1999 r. podjęła uchwałę o utworzeniu w związku z reformą systemu szkolnictwa, z dniem 1 września 1999 r. zespołu szkół samorządowych, obejmującego szkołę podstawową kierowaną do tej pory przez skarżącą i nowo utworzone gimnazjum. Oznaczało to konieczność powołania kierownictwa tego nowego zespołu, a co za tym idzie - odwołania dyrektora szkoły podstawowej w W. Zdaniem sądu w składzie orzekającym okoliczności te stanowiły dostateczną przyczynę odwołania ze stanowiska, o której mowa w art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podniosła ponadto, że odwołując ją ze stanowiska dyrektora szkoły naruszono ochronę prawną, jaką daje jej jako radnej powiatu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Zarząd Gminy E. pismem z 6 kwietnia 1999 r. wystąpił do Zarządu Powiatu w E. o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na odwołanie skarżącej ze stanowiska. Rada Powiatu w E. wprost jednak takiej zgody nie wyraziła. Zdaniem sądu przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma zastosowania do czynności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Odwołanie takie niewątpliwie nie jest rozwiązaniem stosunku pracy, ani do rozwiązania stosunku pracy nawet pośrednio nie prowadzi. Odwołany dyrektor pozostaje dalej nauczycielem-pracownikiem szkoły. Odwołanie nie wywołuje żadnych innych skutków prawnych, poza pozbawieniem stanowiska, a więc oznacza jedynie przekształcenie treści stosunku pracy nauczyciela. Nie ma natomiast w zamiarze i nie grozi definitywnym pozbawieniem pracy. Taka jak odwołanie - jednostronna zmiana warunków pracy i pracy na niekorzyść pracownika nie może być zatem kojarzona z wypowiedzeniem zmieniającym. Nie ma dostatecznych podstaw prawnych do sięgania w tym przypadku do art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez art. 42 par. 1 w zw. z art. 69 Kodeksu pracy. Ustawodawca chroni kategorycznie niektóre osoby, pełniące określone funkcje publiczne, wyłącznie przed utratą pracy. Ta ochrona, stanowiąca wyjątkowe i daleko idące ograniczenie "przyrodzonych" pracodawcy kompetencji do zatrudniania pracowników, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający szczególnie wtedy, gdy uzyskuje wymiar ingerencji w sferę władczych działań administracyjnych gminy i w konsekwencji prowadzi do oddania innym podmiotom /w tym przypadku powiatowi/ części władzy publicznej, przynależnej gminie. Mając to wszystko na uwadze, skargę uznano za nieuzasadnioną.