III FSK 1536/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 227/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 września 2022 r., nr SKO.463.72.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 maja 2023 r., I SA/Gd 227/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 26 września 2022 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6ka ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") poprzez przyjęcie, że nawet incydentalne zaniechanie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych uprawnia do zastosowania opłaty podwyższonej a zatem przez błędną wykładnię wskazanego powyżej przepisu. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. a polegające na powierzchownym rozpoznaniu sprawy i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącego a także nieustosunkowanie się do nich przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają kontrolę wydanego wyroku poprzez prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził sąd do wydanego rozstrzygnięcia; b) art. 2a o.p. poprzez niezastosowanie podstawowej zasady ordynacji podatkowej tj. in dubio pro tributaria stanowiącej, iż niedające się usunąć wątpliwości co do przepisów prawa rozstrzyga się na korzyści podatnika. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby zasada określona w art. 2a o.p. została zastosowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna zostać uwzględniona; c) art. 210 § 1 pkt 8 o.p. poprzez brak czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego w decyzji organu. Uchybienie to uniemożliwia stwierdzenie faktu podpisania decyzji przez osoby uprawnione i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarządzeniem z 22 maja 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w tutejszym Sądzie w dniach 2-5 lipca 2024 r. zapadł szereg orzeczeń dotyczących skarżącej w przedmiotowo tożsamych sprawach, cechujących się jednorodnością spornych zagadnień prawnych oraz zbieżnością zarzutów kasacyjnych zawartych we wniesionych środkach zaskarżenia (m.in. wyroki NSA z 2 lipca 2024 r.: III FSK 1144-1145/23, III FSK 1166-1167/23, III FSK 1015-1016/23; wyroki NSA z 4 lipca 2024 r.: III FSK 1406-1407/23, III FSK 1168-1169/23, III FSK 1170-1171/23; wyroki NSA z 5 lipca 2024 r.: III FSK 1508-1509/23, III FSK 1469/23). Skład rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za celowe odwołanie się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA z 2 lipca 2024 r., III FSK 1015/23. Istotą niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. Stosownie do treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6ka ust. 2 u.c.p.g.). Natomiast według art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Z mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dotyczy także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. W art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawarto przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Pierwszą z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokumentacji fotograficznej, stwierdzić należało, że powyższa przesłanka została spełniona. Podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości, ujawnił i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów – w pojemnikach na odpady szklane znajdowały się odpady z papieru i zmieszane oraz odpady z tworzyw sztucznych i metali, a w pojemniku na odpady biodegradowalne odpady z papieru, metali, z tworzyw sztucznych i zmieszanych. Drugą przesłanką jest powiadomienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z akt sprawy wynika, że również i ta przesłanka została spełniona. W dniach 13 maja 2022 r., 23 maja 2022 r. oraz 1 czerwca 2022 r. podmiot odbierający odpady z terenu miasta poinformował Burmistrza o stwierdzonych nieprawidłowościach w segregacji odpadów. Do zawiadomienia załączono dokumentację fotograficzną. Warto zaznaczyć, że treść przepisu art. 6ka u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryczny. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości – "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte nawet w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji (np. NSA w wyrokach z 19 maja 2022 r.: III FSK 14/22 i III FSK 4930/21). Znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1740; art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2345; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 850). Wykazanie zatem choćby jednego przypadku nieprzestrzegania zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na określony podmiot opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Z uregulowań zawartych w u.c.p.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy, niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. Dowody zgromadzone w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wskazywały na to, że na nieruchomości dokonywano nieprawidłowej segregacji odpadów. Doszło zatem do ziszczenia się przesłanek warunkujących wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, z zastosowaniem wysokości stawki opłaty podwyższonej wynikającej ze wskazanej przez organy uchwały Rady Miasta. Należy przy tym podkreślić, że organy poddały analizie całość materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie, nie zaś jego poszczególne elementy, dokonując jego kompletnej oceny. Zarzut naruszenia art. 210 § 1 pkt 8 o.p. należało uznać za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego zawierają podpisy osób upoważnionych do ich złożenia. W decyzji organu drugiej instancji, na jej pierwszej stronie, wskazano skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podając imiona i nazwiska przewodniczącego oraz członków SKO. Identyfikacja osób podpisanych pod decyzją, w tym ich stanowisk służbowych, nie nastręcza zatem trudności. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 210 § 1 pkt 8 o.p. nie określono formy, w jakiej ostatecznie ma być zrealizowany podpis. Skarżąca kasacyjnie tym samym nie wykazała, że nieumieszczenie na ostatniej stronie decyzji imion i nazwisk przewodniczącego i członków Kolegium miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Zatem powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny. W niniejszej sprawie nie naruszono również określonej w art. 2a o.p. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, gdyż – z uwagi na opisane wyżej okoliczności sprawy – nie zaistniały wątpliwości co do możliwości zastosowania powoływanych przepisów, w szczególności art. 6ka ust. 1 i ust. 3 u.c.p.g. Zasada in dubio pro tributario ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wykładnia przepisu prawa przy zastosowaniu wszystkich jej aspektów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje zadowalających rezultatów, co – w ocenie Sądu – nie miało miejsca w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. Co prawda sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 2a oraz art. 210 § 1 pkt 8 o.p., lecz jak już wyżej wykazano, zarzuty te okazały się niezasadne. Zatem to uchybienie sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia del. WSA Anna Sokołowska