III FSK 2239/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA del. Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 389/20 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 26 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 20 maja 2020 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Bk 389/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. w A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 26 lutego 2020 r. w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. prowadził wobec Nadleśnictwa postępowanie egzekucyjne dotyczące podatku od nieruchomości. W toku tego postępowania organ egzekucyjny zawiadomieniem z 11 grudnia 2019 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zawiadomienie to wraz z tytułem wykonawczym strona skarżąca (jako zobowiązana) otrzymała 11 grudnia 2019 r. Przeprowadzone czynności doprowadziły do wyegzekwowania należności objętych tytułem wykonawczym. Na wniosek Nadleśnictwa organ zawiadomił je o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, w kwocie 10.095,50 zł. Następnie, postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. orzekł o wysokości kosztów egzekucyjnych. Nadleśnictwo wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciło niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 uznającego art. 64 § 1 pkt 4, § 6 i § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.e.a.") za niezgodny z Konstytucją i niedokonanie miarkowania opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej oraz naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej z uwagi na to, że w ramach prowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało należność. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej opłaty manipulacyjnej w kwocie 1.682,40 zł i orzekł o wysokości tej opłaty w kwocie 100 zł, a w pozostałej części postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Dyrektor podkreślił, że wejście w życie wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. Trybunał nie wyeliminował ww. przepisów z porządku prawnego, w konsekwencji nadal istnieje podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawcy powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. Ustawodawca uwzględniając ww. wyrok, w ustawie z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553) ustanowił wysokość opłaty manipulacyjnej po wszczęciu egzekucji na kwotę 100 zł (maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej), oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Przepisy tej ustawy nie weszły jeszcze w życie, lecz zostały uchwalone i ogłoszone. Dalej Dyrektor wskazał na treść art. 64 § 8 u.p.e.a. i podkreślił, że zobowiązany dokonał dobrowolnej zapłaty należności organowi egzekucyjnemu 13 grudnia 2019 r., zaś wszczęcie egzekucji miało miejsce 11 grudnia 2019 r. Dochodzone należności zostały zatem uregulowane po wszczęciu egzekucji, co uzasadniało obciążenie Nadleśnictwa kosztami postępowania egzekucyjnego. W skardze Nadleśnictwo wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając, tak jak w zażaleniu, niezastosowanie się do wyroku TK i naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej z uwagi na to, że w ramach prowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało należność. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że strona skarżąca nie ma racji zarzucając organowi brak stosowania się do wyroku TK. Sąd stwierdził, że bierna postawa ustawodawcy nie usprawiedliwia stosowania przez organy egzekucyjne niekonstytucyjnej normy prawnej, Ocenił, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19, w którym stwierdzono, że Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Sąd stwierdził, że stanowisko organu egzekucyjnego w zakresie wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych było prawidłowe. Skargę kasacyjną od wskazanego powyżej wyroku wniosło Nadleśnictwo zaskarżając ów wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Strona skarżąca wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła: - niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 uznającego art. 64 § 1 pkt 4, art 64 § 6 oraz art 64 § 8 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za niezgodny z Konstytucją i niedokonanie miarkowania opłaty egzekucyjnej - naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonanie czynności egzekucyjnych w wysokości 8.413,10 zł z uwagi na to, że w ramach przeprowadzonego postępowania opłaty za winna ulec miarkowaniu biorąc pod uwagę poniesione wydatki i koszty egzekucyjne oraz pracochłonność i czasochłonności dokonanych czynności egzekucyjnych - naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonanie czynności egzekucyjnych z uwagi na to, że w ramach przeprowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało wierzytelność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z możliwej do wyinterpretowania intencji skargi kasacyjnej oraz z całości stanowiska strony w rozważanych postępowaniach – administracyjnym i sądowym - wynika, że zdaniem strony sporne: opłata manipulacyjna i opłata egzekucyjna nie powinny być stosowane lub należało je miarkować do najniższej wartości. Skarżąca powołuje się w tym kontekście na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Jak podnosił i argumentował już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 i z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18, które Sąd w niniejszym składzie zasadniczo podziela - skutkiem wymienionego wyroku Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy również mieć na uwadze, że już z samej sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przyczyną uznania przepisów za niezgodne z Konstytucją nie był brak w ustawie możliwości miarkowania wysokości opłat w pełnym zakresie. Wynika to też ze stwierdzenia Trybunału, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych jako jednej z metod określania wysokości opłat. W związku z tym swoiste miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się dopiero wówczas kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Zatem, w razie braku interwencji ustawodawcy, zadaniem organu będzie w pierwszym rzędzie odpowiedź na pytanie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, in concreto przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie na gruncie danej sprawy należy je miarkować. Z powyższego wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostatecznie jednoznacznie, przekonująco i w sposób posiadający niezbędne normatywne umocowanie, że zastosowanie w sprawie spornych opłat było prawnie dopuszczalne i uzasadnione. Odnośnie do miarkowania przywoływanych opłat. Sąd pierwszej instancji powołuje się w wymienionym zakresie na treść – adekwatnych przedmiotowo, chociaż nieobowiązujących jeszcze w czasie orzekania - regulacji ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553), stanowiących postać wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14, to jest przyrównuje wysokość spornych opłat do uregulowanych tą ustawą. Ponieważ nieobowiązujące (jeszcze) normy prawne nie mogły stanowić podstawy prawnej legalnego rozstrzygnięcia sprawy, zabieg powyższy – co implicite, chociaż być może niedostatecznie explicite – wynika z treści uzasadnienia: stanowi postać miarkowania wysokości spornych opłat; nieobowiązująca ustawa nie jest natomiast podstawą prawną rozstrzygnięcia, tak samo jak zalecane przez Trybunał Konstytucyjny miarkowanie nie jest podstawą prawną zastosowania przepisów, na podstawie których wymierza się opłaty. Jak podniesiono to już powyżej: miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się dopiero wówczas kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Okoliczności: czy Sąd zastosował miarkowanie, czy zastosował je poprawnie i/lub zasadnie, czy dotyczyło ono opłat ocenianych w relacji do wartościowania "maksymalnego rozsądnego pułapu" – stanowią obszar rozważań i analiz sprawy, który może stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, odnośnie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie prawnej art. 141§ 4 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Takiego zarzutu kasacyjnego strona skarżąca nie przedstawiła. Przypomnieć natomiast w tym kontekście należy, że na podstawie art. 183§ 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183§ 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W tym stanie sprawy problematyka prawidłowości stosowania miarkowania opłaty manipulacyjnej i opłaty egzekucyjnej, z powodu zaniechania skarżącego, pozostawała co do zasady poza merytoryczną – weryfikującą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.