I SA/Bk 389/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. w A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] lutego 2020 r. [...], w części utrzymującej w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydane w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym do rachunku bankowego Nadleśnictwa A. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Z akt wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w celu wyegzekwowania należności z tytułu podatku od nieruchomości. W toku tego postępowania organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...] grudnia 2019 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zawiadomienie to wraz z tytułem wykonawczym strona skarżąca (jako zobowiązana) otrzymała [...] grudnia 2019 r., Przeprowadzone czynności doprowadziły do wyegzekwowania należności objętych tytułem wykonawczym. Na wniosek Nadleśnictwa organ zawiadomił je o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, w kwocie 10.095,50 zł. Następnie, wymienionym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. orzekł o wysokości kosztów egzekucyjnych, powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Nadleśnictwo wniosło zażalenie, w którym zarzuciło niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. , SK 31/14 uznającego art. 64 § 1 pkt 4, § 6 i § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.e.a.") za niezgodny z Konstytucją i niedokonanie miarkowania opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej oraz naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej z uwagi na to, że w ramach prowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało należność. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. uchylił je w części dotyczącej opłaty manipulacyjnej w kwocie 1682,40 zł i orzekł o wysokości tej opłaty w kwocie 100 zł, a w pozostałej części postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ przedstawił przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 1 i 6 u.p.e.a.) i stwierdził, że z zasady koszty te obciążają zobowiązanego. Organ drugiej instancji podkreślił, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt Sk 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminował ww. przepisów z porządku prawnego, w konsekwencji czego, co do zasady, nadal istnieje podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie tych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wskazał też, iż konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. Organ zauważył, że ustawodawca uwzględniając ww. wyrok, w ustawie z 4 lipca 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ustanowił wysokość opłaty manipulacyjnej po wszczęciu egzekucji na kwotę100 zł (maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej), oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Co prawda przepisy tej ustawy nie weszły jeszcze w życie, lecz zostały uchwalone i ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 2019r. poz. 1553. Dalej organ wskazał na treść art. 64 § 8 u.p.e.a. i podkreślił, że zobowiązany dokonał dobrowolnej zapłaty należności organowi egzekucyjnemu 13 grudnia 2019 r., zaś wszczęcie egzekucji miało miejsce 11 grudnia 2019 r. W związku z tym dochodzone należności zostały uregulowane po wszczęciu egzekucji, co uzasadniało obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu, każdy dłużnik musi liczyć się z tym, ze podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego będą wobec niego podejmowane czynności bezpośrednio zmierzające do wyegzekwowania należności objętych tytułem wykonawczym, za które należy się oplata. Postępowanie egzekucyjne jest więc swoistą karą, gdyby bowiem Nadleśnictwo terminowo regulowało należności, nie wszczęto by egzekucji administracyjnej, w konsekwencji czego nie byłoby kosztów egzekucyjnych. Zdaniem organu, w sprawie nie można też uznać, że na zajętym rachunku brak było środków pieniężnych, skoro z tego rachunku nastąpiła wpłata na konto organu egzekucyjnego. Trudno tez zapłatę dochodzonych należności po wszczęciu postępowania egzekucyjnego uznać za dobrowolną. W skardze złożonej do tut. Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając, tak jak w zażaleniu, niezastosowanie się do wyroku TK i naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., ze względu na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej z uwagi na to, że w ramach prowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało należność. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie organu egzekucyjnego dotyczące ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych dłużnika powstałych w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie wyznacza przepis §2 pkt 3 powołanego artykułu, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W przedmiotowej sprawie w postępowaniu egzekucyjnym zostało wydane zaskarżalne postanowienie w przedmiocie wysokości kosztów przeprowadzonej egzekucji, na które następnie wniesione zostało zażalenie, a po utrzymaniu orzeczenia pierwszej instancji w mocy – skarga do tutejszego Sądu. Organ egzekucyjny prowadził niniejsze postępowanie w oparciu głównie o art. 64 – 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017, poz. 1201, zwana dalej u.p.e.a), które regulują kwestie wysokości opłat w egzekucji należności pieniężnych, niepieniężnych oraz wydatków i kosztów egzekucyjnych. Pełnomocnik Skarżącego oparł skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na naruszeniu art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Zgodnie z tą regulacją organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w przypadku egzekucji należności pieniężnych za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych niebędących świadczeniami z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzeniem za pracę pobiera opłatę w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. 2016, poz. 1244), w którym Trybunał wskazał jednak, że w zakresie, w jakim niniejszy przepis nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z cytowanym orzeczeniem art. 64 §1 pkt 4 stracił moc w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Nie ma racji jednak strona skarżąca zarzucając organowi brak stosowania się do wyroku TK. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że bierna postawa ustawodawcy nie usprawiedliwia stosowania przez organy egzekucyjne niekonstytucyjnej normy prawnej, aczkolwiek zdecydowana większość Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym tutejszy, stoi na stanowisku, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14 (tak w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 roku, sygn. akt III SA/Wr 420/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Gd 165/18). Takie podejście do sprawy i określenie swego rodzaju standardów w stosowaniu przepisu, który w części uznany został za niezgodny z Konstytucją, przy braku nowej regulacji w tym zakresie, a jednocześnie konieczności orzekania w materii regulowanej przez ów przepis jest możliwe z uwagi na fakt, że sam Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2008 roku, sygn. akt Ts 220/07 wyraził pogląd, że zaniechanie prawodawcze polegające na braku jakiejkolwiek regulacji w danej materii należy odróżnić od pominięć prawodawczych, które z kolei ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. To z kolei nie może jeszcze skutkować tym, że z uwagi na częściową utratę mocy regulacji, na której oparte jest rozstrzygnięcie, eliminuje cały przepis, uniemożliwiając jego zastosowanie w sprawie. Logicznym jest bowiem, że organ egzekucyjny musi orzec o kosztach postępowania egzekucyjnego, zatem niezbędne jest istnienie podstawy prawnej takiego działania. Recepcja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) doprowadziła jednak do rozbieżności również w orzecznictwie sadów aadministracyjnych. Obok judykatów, które w wyroku tym odnajdują skutek derogacyjny, co w ogóle wyklucza możność stosowania art. 64 § 1 u.p.e.a. i co prowadzić powinno do całkowitego zrezygnowania z pobierania tych opłat (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18 i z dnia 18 września 2019 r., II FSK 3238/17), odnotować można rozstrzygnięcia, które w orzeczeniu Trybunału odnajdują podstawę do miarkowania wysokości opłat w każdym przypadku, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17 z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18 oraz z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), a także orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17), ale również orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r., II FSK 407/19 i z dnia 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17); ten ostatni pogląd został poddany krytyce w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. (II FSK 2466 i 3043/18), w których stwierdzono, że takie stanowisko jest nieuprawnione i pozbawione uzasadnienia logicznego, racjonalnego oraz prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19;m w którym stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Przyjmując zasadność zaprezentowanego poglądu NSA Sąd stwierdził, że stanowisko organu egzekucyjnego w zakresie wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych było prawidłowe i znajdowało swoje odzwierciedlenie w odpowiednich regulacjach prawnych. Zgodnie z art. 64c §1 u.p.e.a opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz wydatki poniesione przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Przywołana ustawa w art. 64b §1 definiuje z kolei wydatki egzekucyjne jako koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, określając otwarty katalog działań, które na takie wydatki mogą się składać. Analiza akt sprawy prowadzonej przez organ, w szczególności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. z dnia [...] stycznia 2020 roku, pozwala Sądowi jednoznacznie stwierdzić, że wysokość kosztów prowadzonej egzekucji została wyliczona w sposób prawidłowy i nie jest dotknięta żadną wadą, której zaistnienie skutkować by mogło uchyleniem w/w orzeczenia. Prawidłowo bowiem organ egzekucyjny zastosował przepisy prawa, uwzględniając zasady dotyczące zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, jednokrotności pobrania opłat za zajęcia, uwzględnienia odsetek. Organ odwoławczy uwzględnił natomiast okoliczność, że ustawodawca uwzględniając cytowany wyrok TK w ustawie z 4 lipca 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ustanowił wysokość opłaty manipulacyjnej po wszczęciu egzekucji na kwotę100 zł (maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej), oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego i stosownie do tego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej opłaty manipulacyjnej i ustalił ją w wysokości 100 zł. Sąd podkreśla też, że swoim działaniem organ dał wyraz rzetelności oraz skrupulatnego zastosowania się do powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego częściowej niekonstytucyjności przepisów art. 64 §1 pkt 4 oraz art. 64 §6 u.p.e.a. Sąd nie znajduje podstaw aby czynić organowi zarzut naruszenia standardów określonych w w/w wyroku TK, bowiem w świetle akceptowanego przez Sąd orzekający w tym składzie poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 13 maja 2020 r., brak jest podstaw do tego, aby uznać, że organ w przedmiotowej sprawie określił koszty w sposób zawyżony. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi oparty na twierdzeniu strony skarżącej, że w sprawie brak było podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej z uwagi na to, że w ramach prowadzonego postępowania nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, ponieważ Nadleśnictwo dobrowolnie uregulowało należność. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...] grudnia 2019 r., zaś wpłata należności na konto organu egzekucyjnego nastąpiła [...] grudnia 2019 r. Rację należy przyznać organowi, że swoim postępowaniem Nadleśnictwo doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Fakt dobrowolnej wpłaty należności w toku postępowania egzekucyjnego nie zmienia tego, że nastąpiło to w toku egzekucji i skutkuje obowiązkiem organu naliczenia opłat egzekucyjnych. W związku z powyższym, mając na uwadze okoliczności sprawy oraz w oparciu o przepisy prawa oraz poglądy judykatury, orzeczono jak w sentencji (art. 151 ustawy procesowej).