III FSK 539/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 392/18 w sprawie ze skargi M.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M.Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 392/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599) – dalej jako: "u.p.e.a." Słusznie organ zażaleniowy podkreślił, że we wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego strona nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: – Art. 61 oraz art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., 1257 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." – art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a. – art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej skarżącą obszernie opisała stan sprawy, w szczególności postępowanie przed wierzycielem, podniosła zaniechanie wierzyciela do ustosunkowania się do złożonych zarzutów. Zaznaczyła, iż ze stanowiskiem organu "nie można się zgodzić, ponieważ w badanym przypadku, zaistniały z mocy prawa stan prawny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w związku z wniesionym przez Skarżącą Zobowiązaną środkiem prawnym w postaci zarzutów i koniecznością ich rozpatrzenia a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia jest wbrew istniejącemu już z mocy prawa zawieszeniu tego postępowania, a powyższe uchybienia są wystarczającą podstawą do wydania rozstrzygnięcia". Ponadto w uzasadnieniu wskazała naruszenie art. 141 § 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako: "p.p.s.a." z uwagi na brak należytego zbadania wniosku skarżącej z dnia 6 października 2017 r. o wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wniosła o orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylenia skarżonego wyroku oraz ponowne rozpoznanie sprawy, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o dokonanie sygnalizacji. Ewentualnie wniosła o orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylenia skarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania oraz o dokonanie sygnalizacji W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 30 marca 2022 r., doręczonego 7 kwietnia 2022 r. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania jest zarzut o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis prawa ma charakter czysto formalny, wyrażający się w braku określonych części uzasadnienia orzeczenia. Zarzucany, jako naruszony, przepis nie służy zatem merytorycznemu zwalczaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie. W ocenie skarżącej wymieniona wada ma polegać jednakże nie tyle na formalnym braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia, ale z uwagi na brak należytego zbadania wniosku skarżącej z dnia 6 października 2017 r. o wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). W kontekście przedstawionych wyżej warunków, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wykazała, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wszystkich warunków formalnych przewidzianych przez ustawodawcę w tym przepisie. Analizowany przepis nie stanowi właściwej podstawy prawnej do polemiki z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżąca utożsamiła jego naruszenie z brakiem oczekiwanej przez nią wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wniosku, który de facto stanowił kanwę sprawy. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 oraz art. 61 a k.p.a. art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a. art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przede wszystkim podnieść należy, że nie zostały one należycie uzasadnione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w takim zakresie w jakim możliwe było przyporządkowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutów postawionych w jej petitum. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W petitum wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, ani w jaki sposób przepisy te zostały naruszone. Przywołane przez skarżącą przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. dotyczą przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdzie tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kwestia przedmiotu żądania zawartego w piśmie z 6 października 2017 r. nie została poruszona w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku, niemniej z całości uzasadnienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował sprawę zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z 6 października 2017 r., którego przedmiotem było zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca uważa, że w badanym przypadku, zaistniały z mocy prawa stan prawny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w związku z zarzutami złożonymi w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uniemożliwił odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia, niemniej w żaden sposób nie przeczy, by w piśmie z 6 października 2017 r. zawarła żądanie o takiej treści, jaką przyjął organ i skontrolował Sąd pierwszej instancji. Co więcej zdaje się ona nie dostrzegać, że Sąd ocenił zawieszenie postępowania w trybie art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a. w zaskarżonym wyroku jako pozostające poza sprawą, gdyż uznał je za zawieszenie z mocy prawa (nie na wniosek). W takim wypadku nie można mówić o skutecznym powołaniu się przez skarżącą na zarzut naruszenia zarówno art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i art. 61 i 61a k.p.a. czy art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a., gdyż będąc przepisami prawa procesowego, przepisy te mogły być przywołane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomijając fakt, że skarżąca w ogóle nie przywołuje tego przepisu prawa, wymaga on wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 ust. 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por.: R. Hauser. M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 679). Skarżąca szeroko opisując sprawę ostatecznie nie sformułowała tych zarzutów na tyle jasno, by Sąd mógł się do nich odnieść merytorycznie. Podlegały one kontroli instancyjnej wyłącznie w zakresie wynikającym z ich prawidłowego sformułowania. Obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z tymże obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony w skardze kasacyjnej wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej intencji strony, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu. Podobnie należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W zaskarżonym wyroku Sąd wyjaśnia, że kwestia złożonych zarzutów, a więc kwestia, z którą w skardze kasacyjnej łączy się naruszenie art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., powinna być formalnie zakończona i powołuje się na okoliczności działania organów prowadzonych w tym celu. To również oznacza, że WSA nie uznał kwestii rozpoznania zarzutów skarżącej co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jako objętych zakresem jego orzekania. W skardze kasacyjnej tak wyrażone stanowisko nie zostaje w żaden sposób zakwestionowane przez zarzuty złożone stosownie do wymogów art. 183 § 1, art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Niewystarczającym dla pozytywnego załatwienia żądania skarżącej dokonania sygnalizacji było złożenie wniosku skonstruowanego w ten sposób, że na s. 43 skargi kasacyjnej przywołano art. 155 p.p.s.a. wskazując jako istotne naruszenie prawa, bezczynność wierzyciela w rozpoznaniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, złożonych przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Fakt wydania lub niewydania postanowienia sygnalizacyjnego nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a wydanie lub niewydanie postanowienia sygnalizacyjnego pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przez określone w art. 155 p.p.s.a. "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie prawa tego rodzaju, że choć nie stanowi ono bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to świadczy w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne wystąpienie w ramach art. 155 p.p.s.a., gdyż obecnie rozpoznanie sprawy obejmowało działania organu dokonane z wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a nie zarzutów, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ma to dla Sądu o tyle znaczący kontekst, że w tym postępowaniu nie ma możliwości stwierdzenia istotnych naruszeń prawa w działaniu (bezczynności) wierzyciela świadczących w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji w sprawie. Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Mirella Łent Jolanta Sokołowska Bogusław Dauter