III FSK 723/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 742/18 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., I SA/Rz 742/18, oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 29 czerwca 2018 r., [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2016 r. do czerwca 2018 r. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja SKO w Krośnie, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. zostały wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289; dalej jako: "u.cz.p.g."), jak również odpowiednimi przepisami zawartymi w aktach prawa miejscowego Gminy S., stanowiącymi podstawę wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podał, że na skarżącym, jako na właścicielu przedmiotowej nieruchomości, w której zamieszkuje spoczywa, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję podczas gdy obarczona ona została, podobnie jak decyzja I instancji wadą wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 240 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej jako: "O.p".) i art. 6q ust. 1 u.cz.p.g. polegającą na wydaniu decyzji przez Wójta Gminy S., A.. P., który w stosunku do skarżącego S.. P., pozostaje w relacji pokrewieństwa, o jakim mowa w art. 130 § 1 pkt 2 i 3 O.p. II. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu pkt I, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi jako nieusprawiedliwionej pomimo, że kwestionowana decyzja II instancji obarczona została wadą procesową wynikającą z niewydania w toku postępowania odwoławczego postanowienia określonego w art. 200 § 1 O.p. oraz naruszeniu przez organ I instancji przepisu postępowania w postaci art. 155 § 1 O.p. przez skierowanie wezwania do dopełnienia określonej czynności w postępowaniu podatkowym (w dacie 14 września 2018 r.), pomimo tego, że postępowanie podatkowe wszczęto dopiero w dniu 31 października 2017 r. III. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w postaci art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 u.cz.p.g. w zw. z § 2 ust. 1 uchwały nr XVII/150/15 Rady Gminy Solina z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na terenie Gminy Solina (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2015 r., poz. 4136), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji oraz organy podatkowe obu instancji, że z regulacji tych wynika, iż ich zakresem podmiotowym objęci zostali również tacy mieszkańcy, którzy w dacie wejścia w życie tych unormowań byli już mieszkańcami nieruchomości, podczas gdy regulacje zostały zaadresowane wyłącznie do osób, które «zamieszkały», a więc wprowadziły się do nieruchomości pod rządami tego prawa. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, które wyznaczono zarządzeniem z 31 maja 2022 r., Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Formułując zarzut pierwszy, autor skargi kasacyjnej nie wykazał żadnej z relacji, jaką ustawodawca uznał za przesłankę zastosowania art. 130 § 1 pkt 2 i 3 O.p. Przede wszystkim nie zarzucił naruszenia prawa w kwestiach ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez WSA stał się obecnie miarodajny. Nawet uznając za bezsporne to, że skarżący jest krewnym Wójta Gminy Solina, to nie jest to stopień, o jakim mowa w art. 130 § 1 pkt 3 O.p. Skarżący nie wykazuje też, by był z nim w stosunku prawnym, o jakim mowa w art. 130 § 1 pkt 2 O.p. Zatem już z tego względu niezasadnym jest zarzut sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 240 § 1 pkt 3 O.p. i art. 6q ust. 1 u.cz.p.g. Za nieskuteczny uznano również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie wydanie postanowienia określonego w art. 200 § 1 O.p., oraz art. 155 § 1 O.p., gdyż w odniesieniu do tych uchybień przepisom procesowym nie wykazywano, że zarzucane mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 123 § O.p., organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 200 § 1 O.p. przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Wyznaczenie siedmiodniowego terminu do realizacji prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie możliwości poznania i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. NSA w uchwale z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 stwierdził, że: 1. "Niezastosowanie w danej sprawie trybu określonego w art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 tej ustawy. 2. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest w szczególności sytuacja, w której strona uprawdopodobni istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przez organ obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z art. 200 § 1 O.p., a pozbawieniem prawa do oceny całego zebranego materiału dowodowego i zaoferowania nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie Sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 200 § 1 O.p. mogło mieć wpływ na jej wynik. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że formułując w skardze zarzut naruszenia art. 200 § 1 O.p., strona nie może jedynie ograniczyć się do odnotowania takiego naruszenia, lecz powinna wykazać związek naruszenia np. z niewyjaśnieniem okoliczności sprawy (np. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., III FSK 1350/21). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 200 § 1 O.p. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie wykazano, by skarżący został pozbawiony prawa do oceny całego zebranego materiału dowodowego i zaoferowania nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący chciał przedstawić odmienną od dotychczasowej ocenę materiału, czy wnioskował o przeprowadzenie nowych dowodów. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 200 § 1 O.p. nie może zostać uznany za zasadny. Podobnie nie przedstawiono, by wezwanie w trybie art. 155 O.p. dokonane (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano na rok 2018 zamiast 2017) w ramach postępowania podatkowego wszczętego postanowieniem później datowanym, miało znaczenie dla sprawy. W szczególności, że skarżący odpowiedziałby na wezwanie organu administracji w inny sposób. Nie wiadomo, co zmieniłoby w sprawie działanie organu oczekiwane przez skarżącego, gdy bezspornym jest, że skarżący nie złożył deklaracji o wysokości opłaty, gdyż uważa, że nie miał takiego obowiązku (złożył deklarację "zerową"). To stanowisko pozostaje w opozycji do tego, co od początku wskazywał organ, a co słusznie zaakceptował WSA. Zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy u.cz.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6o ust. 1 u.cz.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Bezspornym jest, że skarżący nie zadeklarował wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a deklaracja "zerowa", o jakiej mowa w skardze kasacyjnej mogła budzić uzasadnione wątpliwości, co do danych w niej zawartych. Niezasadnym jest też zarzut postawiony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 u.cz.p.g. w zw. z § 2 ust. 1 uchwały nr XVII/150/15 Rady Gminy Solina z dnia 2 grudnia 2015 r. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji oraz organy podatkowe obu instancji, że z regulacji tych wynika, iż ich zakresem podmiotowym objęci zostali również tacy mieszkańcy, którzy w dacie wejścia w życie tych unormowań byli już mieszkańcami nieruchomości, podczas gdy regulacje zostały zaadresowane wyłącznie do osób, które «zamieszkały», a więc wprowadziły się do nieruchomości pod rządami tego prawa. Jednak przywołany art. 6m ust. 1 u.cz.p.g. podmiotowo wskazuje jedynie właściciela nieruchomości, oraz komu i kiedy ma on obowiązek złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można wyczytać z tego przepisu, tak według wykładni językowej jak i systemowej czy funkcjonalnej tego, że dotyczy on osób zamieszkałych na nieruchomości po wejściu ustawy w życie. Wręcz przeciwnie. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na regulację art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Stosownie do tego unormowania określono moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. W przypadku tych nieruchomości obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi dotyczy zatem każdego miesiąca, przy czym wyznacznikiem jest w tym przypadku przesłanka zamieszkiwania przez mieszkańca na danej nieruchomości. Należy jednocześnie zauważyć, że określając przesłankę zamieszkiwania ustawodawca nie wprowadził jej doprecyzowania, wykorzystując przykładowo definicję legalną, czy też inne środki legislacyjne, poprzez które należałoby ustalić jej zakres znaczeniowy. W konkretnym przypadku oznacza to zatem konieczność takiego sposobu jej rozumienia, aby nie wprowadzać dodatkowych wymogów modyfikujących jej zakres znaczeniowy. Inaczej mówiąc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankę tę należy rozumieć przez odniesienie do danej nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec, a zatem z uwzględnieniem specyfiki konkretnej sytuacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2022 r., III FSK 5051/21, ustawodawca określając przesłankę zamieszkiwania jako decydującą o powstaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty nie wprowadził dodatkowych regulacji poprzez które należałoby ją doprecyzować. Mając powyższe na względzie, oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Mirella Łent Jacek Brolik Dominik Gajewski