III FSK 726/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 849/18 w sprawie ze skargi S. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2018 r., I SA/Gl 849/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 4 czerwca 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 187, art. 120, art. 121, art. 124 o.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić, wobec przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez SKO skutek czego sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zachodzi ustawowa przesłanka do wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych ("uzasadnione wątpliwości" w rozumieniu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) - gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na to nie wskazuje; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 122 o.p., poprzez oddalenie skargi, gdy należało ją uwzględnić, wobec braku podjęcia przez SKO (a wcześniej przez organ pierwszej instancji) wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. gdy nie zostały ustalone: 1/ kryteria oceny przez pracownika firmy wywozowej, kiedy wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa on za spełniony, 2/ procedury przeszkolenia w tym zakresie pracownika firmy wywozowej, 3/ procedury i standardy w zakresie gromadzenia, przechowywania i archiwizacji danych w firmie wywozowej, obiegu informacji (dotyczy wykonanych zdjęć, obserwacji i wniosków ujmowanych następnie w raportach) na skutek czego nie ustalono kto, kiedy, na jakiej podstawie i zasadzie kwalifikował zawartość pojemnika z odpadami jako zgromadzonymi selektywnie bądź z brakiem zachowania wymogu selektywnego zbierania odpadów - powyższe naruszenie doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że skarżąca nie dopełniała obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów i zachodziły warunki określone w art. 9 f u.c.p.g. do powiadomienia o tym gminy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 125 o.p., poprzez oddalenie skargi, gdy należało ją uwzględnić z powodu naruszenia przez organy zasady szybkości postępowania podatkowego, co miało wpływ na wynik sprawy, skarżąca nie mogła reagować na bieżąco ani nie miała możliwości odnieść się do okoliczności i zarzutów zgłoszonych przez ten organ po upływie ponad dwóch lat od zdarzenia; d) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach sygn. akt: I SA/Gl 242/16, I SA/Gl 814/16, co skutkowało brakiem odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej podniesionych w okolicznościach przedmiotowej sprawy (a nie in abstracto), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6o, art. 4, art. 4a u.c.p.g., w zw. z art. 120 o.p., poprzez oddalenie skargi, gdy należało ją uwzględnić przez przypisanie przez sąd pierwszej instancji organom obu instancji kompetencji do zastępowania prawodawcy i samodzielnego określenia kryterium wymogu spełnienia selektywnego zbierania odpadów, tj. poprzez oddalenie skargi gdy naruszona została zasada legalizmu, gdy kryterium wymogu selektywnego zbierania odpadów zostało określone po raz pierwszy w decyzji organu pierwszej instancji i gdy taki wymóg nie wynika z istniejącego przepisu prawa; b) art. 145 § 1 pkt I lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6o u.c.p.g. przez oddalenie skargi, gdy wobec braku "uzasadnionych wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracjach co do selektywnego zbierania odpadów nie zachodziła przesłanka do wydania zaskarżonych decyzji w obu instancjach i sąd pierwszej instancji powinien wadliwe decyzje administracyjne usunąć z obrotu prawnego, a postępowanie prowadzące do ich wydania umorzyć. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z poźn. zm.) .), z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z dnia 9 stycznia 2019 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w dniu 7 lipca 2022 r., w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Ze względu na sposób jej sporządzenia należy zwrócić uwagę, że – zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to wymóg materialny, który nie podlega usunięciu na wezwanie przewodniczącego wydziału. Jakkolwiek, formalnie rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie, lecz w zdecydowanej większości odbiega ono od treści formułowanych zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie, przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym ostatnim przypadku niezbędne jest wykazanie w każdym ze stawianych zarzutów procesowych, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Z najdalej posuniętej ostrożności, Naczelny Sąd Administracyjny – mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych – ten postulat spełni, ale tylko w takim zakresie w jakim da się wyinterpretować, że stawiany zarzut ma swoje uzasadnienie. Podnieść także należy, że skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez sąd pierwszej instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Z tej przyczyny, podnoszone w niej zarzuty, aby były skuteczne, powinny wskazywać na uchybienia sądu, a nie organów podatkowych, co wynika z art. 173, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podlegają uzupełnieniu i czynią podniesiony w ten sposób zarzut nieskutecznym. Ponadto regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (podobnie jak zawarta w art. 151 p.p.s.a.) jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia. Powiązanie zaś tego zarzutu z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 187 (bez wskazania jednostki redakcyjnej), art. 120, art. 121 (bez wskazania jednostki redakcyjnej), art. 124 o.p. "przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić, wobec przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów" (pkt 1a); w zw. z art. 122 o.p., wobec braku podjęcia przez SKO wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez nieustalenie zasad jakie obowiązują przy ocenie pracowników firmy wywozowej i ich szkolenia oraz zasady gromadzeniu i obiegu dokumentów w firmie przewozowej (pkt 1b) – nie jest związane z naruszeniem przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zauważyć przy tym należy, że nie wiadomo w istocie, czy dalsze argumenty podniesione w ramach tego zarzutu dotyczą w ogóle postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji, czy też odnoszą się do organu administracyjnego. Nadto, chociaż w pkt 1a zarzucono "przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez SKO", a w pkt 1b zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały doprowadzić sąd pierwszej instancji do "błędnego przekonania", to jednak w żadnym z tych zarzutów nie podniesiono naruszenia art. 191 o.p., który kształtuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Podkreślić także należy, że – zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy np. w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach, tj. o sygn. akt I SA/Gl 242/16 i I SA/Gl/814/16, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy. W ocenie NSA, nie do zaakceptowania jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, że "Sąd aprobując inne, niedotyczące przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia posłużył się przedstawioną w nich argumentacją" (s. 5), gdyż – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd pierwszej instancji wskazując w motywach uzasadnienia na dowody zgromadzone w sprawie oraz dokonując ich oceny, której autor skargi kasacyjnej skutecznie nie zakwestionował, prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wydana bowiem na podstawie m.in. art. 6o i art. 6q u.c.p.g oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 o.p. oraz uchwały Rady Miejskiej w B. decyzja organu odwoławczego w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] za wymienione miesiące nie naruszała prawa. Także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 1 d), uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział sąd pierwszej instancji. Jednak, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. W skardze kasacyjnej w motywach zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano także, że "sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach [...] skutkowało brakiem odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutów skarżącej", jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1797/14). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy tak interpretować, że wystarczy, gdy z wywodów sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił powody, które w jego ocenie wskazywały, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia także wskazanych standardów. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych, w których nie wskazano czy zarzuty dotyczą błędnej wykładni, czy też błędnego zastosowania wymienionych konkretnych przepisów, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz brak należytego uzasadnienia poszczególnych podstaw kasacyjnych skutkuje tym, że takie zarzuty skargi kasacyjnej nie poddają się pełnej kontroli sądu kasacyjnego. Tożsamy pogląd w analogicznych sprawach wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 maja 2017 r., II FSK 444/17. Z powodu ww. wad środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku, bowiem wniesiony środek odwoławczy, pomimo że sporządzony przez adwokata, nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. sędzia del. WSA Alicja Polańska sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Sławomir Presnarowicz