III FZ 215/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia S. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 114/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi S. w L. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 19 grudnia 2024 r., nr 231/VII/2024 w przedmiocie uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Postanowieniem z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 114/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił S. w L. wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Lublin z 19 grudnia 2024 r., nr 231/VII/2024, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji skarżąca zakwestionowała m.in. treść § 6 uchwały, który stanowi, iż przedmiotowa uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2025 r.". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 30 grudnia 2024 r. (poz. 6860). Równolegle ze skargą skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej rozpoznanie uchwały przez Sąd po 1 lipca 2025 r. spowoduje po stronie skarżącej znaczny wzrost kosztów, które w przypadku stwierdzenia nieważności tej uchwały przez sąd okażą się nieuzasadnione i w efekcie obciążą mieszkańców – członków S. w L. Zaskarżona uchwała ma obowiązywać od 1 lipca 2025r., do tego czasu skarżąca musi się przygotować i ponieść określone koszty, na które złożą się: zmiana systemu oprogramowania komputerowego, zmiana regulaminu zasad rozliczania kosztów za odpady komunalne. Zmiany te pociągną za sobą koszty w postaci pisemnej informacji skierowanej do ok. 12 tysięcy mieszkańców o nowym wymiarze opłat od 1 lipca 2025r. oraz o nowych zasadach rozliczania opłat za wywóz odpadów komunalnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł już w życie, powołując się w tym zakresie na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd przyjął, że uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 14 stycznia 2025 r., i jako obowiązujący akt prawa miejscowego nie może podlegać wstrzymaniu wykonania przez sąd administracyjny. W konsekwencji wniosek został oddalony bez analizy przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., odnoszących się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy – jej zdaniem – zaskarżona uchwała nie weszła jeszcze w życie, ponieważ zgodnie z jej treścią ma obowiązywać dopiero od 1 lipca 2025 r. W ocenie skarżącej, w świetle zasad techniki prawodawczej i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), wskazanie tego późniejszego terminu wyłącza możliwość uznania, że uchwała już obowiązuje. W konsekwencji, na dzień wniesienia skargi uchwała nie weszła jeszcze w życie, co oznacza, że sąd mógł rozpoznać wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą. W sprawie niniejszej zasadniczy spór między stronami dotyczy wykładni § 6 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 19 grudnia 2024 r., a w szczególności określenia momentu jej wejścia w życie. Z jednej strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że uchwała weszła w życie z dniem 14 stycznia 2025 r., tj. po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, a tym samym wykluczył możliwość jej wstrzymania z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. Z drugiej strony, skarżąca zakwestionowała to stanowisko, wskazując, że § 6 uchwały – obok standardowego odwołania do zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – zawiera także wyraźne określenie daty rozpoczęcia obowiązywania uchwały na dzień 1 lipca 2025 r. W ocenie strony, taki sposób redakcji przepisu prowadzi do wniosku, że na dzień złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały akt ten nie wywoływał jeszcze skutków prawnych i nie można było uznać, że wszedł w życie. Obie powyższe interpretacje stanowią w istocie przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na uchwałę. Sąd pierwszej instancji, przesądzając na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały, że jest ona aktem prawa miejscowego, który już wszedł w życie, w rzeczywistości odniósł się do jednego z zarzutów skargi. Tym samym doszło do naruszenia granic postępowania wpadkowego, które nie może prowadzić do przesądzania kwestii mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej. Ocena, czy zaskarżona uchwała weszła w życie, należy do istoty rozpoznania sprawy skargowej i winna być dokonana przez skład orzekający w ramach rozpoznania skargi na uchwałę (por. post. NSA z 16 listopada 2010 r., I FZ 432/10, z 18 stycznia 2011 r., I FZ 496/10). Z tego względu postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, jakkolwiek formalnie oparte na art. 61 § 3 p.p.s.a., zostało wydane z przekroczeniem dopuszczalnych ram tego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały powinien zostać przedłożony składowi orzekającemu do rozpoznania łącznie ze skargą. Takie rozstrzygnięcie – w świetle charakteru i ram zaistniałego sporu – stanowi jedyny prawidłowy sposób procedowania, który pozwala uniknąć naruszenia granic postępowania wpadkowego i zapewnia pełną kontrolę sądową w ramach właściwego toku instancyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym (por. post. NSA z 14 czerwca 2013 r., II GZ 271/13).