III OSK 111/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 101/17 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 101/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 29 maja 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie. W propozycji tej organ wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Skarżąca otrzymała propozycję 30 maja 2017 r., natomiast pismem z 6 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. Pismami z 30 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do przedstawienia jej propozycji służby oraz wezwała organ do złożenia jej propozycji służby. Pismem z 30 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające KAS" lub "p.w.KAS") nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z 12 czerwca 2017 r. J. S. wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei pismem z 24 lipca 2017 r. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. Pismem z 7 września 2017 r. J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie. Wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności Dyrektora w związku z faktem braku przedstawienia jej propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu podała, że Dyrektor miał ustawowy obowiązek wręczenia jej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, że propozycja pracy złożona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z 29 maja 2017 r. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), tym samym Sąd ten uznał się za właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność Dyrektora. Sąd pierwszej instancji przywołał art. 165 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS i nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy. To sam ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 ww. ustawy, ale i szeregu innych jej przepisów. Zdaniem tego Sądu, skoro w niniejszej sprawie nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącej propozycji służby. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., przedmiotową skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o: "uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów wprowadzających nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w stosunku do J. S. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało, w związku z przyjęciem owej propozycji, przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie złożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18; z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 945/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1149/18; z 10 marca 2021 r. sygn. III OSK 34/21; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszła zaś żadna z okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.