III OSK 1118/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1655/18 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. II SA/Wa 1655/18, oddalił skargę I. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 134 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że pismo I. K. z [...] września 2017 r. nie było odwołaniem, określonym w art. 127 § 1 k.p.a. i nie mogło podlegać rozpatrzeniu w II instancji, gdyż stanowiło podanie wymagające rozpatrzenia w postępowaniu I instancji, zgodnie z art. 61 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a.; skarżąca nigdy nie kwestionowała nim aktu innego organu administracji l instancji, ale domagała się załatwienia sprawy o określonym przedmiocie; rozpatrzenie (choćby formalne, na podstawie art. 134 k.p.a.) pisma jako odwołania, którym strona nie kwestionowała żadnego aktu, a tym bardziej decyzji I instancji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymagało od Sądu I instancji stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś oddalenia skargi, co nastąpiło również z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 360 k.p.c., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona przeciwna w dacie wydawania postanowienia nie była zobowiązana do załatwienia sprawy (względnie do przekazania w tym celu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jako organu I instancji, gdyby Szef uznał się za organ niewłaściwy instancyjnie, pomimo wskazanej przez sąd powszechny niewątpliwej właściwości rzeczowej) o przedstawienie propozycji służby (i ustalenia tą droga stosunku służbowego) w drodze decyzji, skoro obowiązek taki nałożył na nią Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] oddalającym zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. [...], i stosownie do regulacji wiążącej stronę przeciwną, jako uczestnika sporu przed sądem powszechnym, zgodnie z art. 360 k.p.c. z datą wydania tego postanowienia, czynił je skutecznym, tworząc publicznoprawne roszczenie skarżącej o załatwienie sprawy w drodze decyzji; 3. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez zaprezentowanie w uzasadnieniu wyroku wykładni przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948; dalej: pwKAS), zgodnie z którą sprawa zainicjowana podaniem I. K. z [...] września 2017 r. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków służby lub pracy (w wypadku pozytywnego rozstrzygnięcia) lub też stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby (w wypadku negatywnego załatwienia sprawy) podlegała załatwieniu w «formie decyzyjnej», a zatem wymagała wydania decyzji zamiast postanowienia tamującego dostęp do rozstrzygnięcia merytorycznego w I instancji; sentencja wyroku pozostawia zaś, wbrew wywodom uzasadnienia, w obrocie prawnym akt (postanowienie kończące postępowanie), który taką decyzją nie jest; II. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 pwKAS, poprzez pominięcie, że podanie (mylnie pierwotnie skierowane do sądu powszechnego i przekazane przez ten sąd do rozpatrzenia organowi jako wniosek o wydanie decyzji przedstawiającej propozycję dalszego zatrudnienia lub alternatywnie stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby) z dnia [...] września 2017 r. nie podlegało załatwieniu przez właściwy organ administracji (w I instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a po wydaniu przez ten organ nieostatecznej decyzji - przez Szefa Administracji Skarbowej w (I Instancji) w prawnej formie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choć regulację te, tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia załatwiającego podanie (w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających), jak i negatywnego (o odmowie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby skutkującej stwierdzeniem wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 i art, 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających) wprost przewidują kompetencję jurysdykcyjną z art. 1 k.p.a., wskazując na konieczność wydania «decyzji» w sprawie personalnej. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2018 r. 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie; 4. zawieszenie, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 marca 2018 r. II SAB/Rz 123/17, toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt l OSK 2458/18 do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w zawisłej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jak zauważył Sąd I instancji przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z [...] września 2017 r., złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniach do postanowień Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w [...], że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego, stosownie do art. 170 ust. 1 pwKAS, organ powinien wydać decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, to jednak nie podzielił stanowiska sądu powszechnego, że w niniejszej sprawie istniała decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., mocą której skarżąca została zwolniona ze służby. Stanowisko to zbieżne jest z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r. III OSK 160/21, którym to wyrokiem uchylono wyrok WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r. II SAB/Rz 123/17 i zobowiązano Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. K. W powołanym wyroku z 11 maja 2021 r. NSA podkreślił, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle pwKAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, którego stosunek służby wygasł z tego względu, że nie przedstawiono mu ani propozycji zatrudnienia, ani propozycji służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja obligowała organ do wydania decyzji administracyjnej, a skoro decyzja taka nie została wydana, to tym samym organ pozostawał w bezczynności. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19, przepisy pwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. NSA wywiódł także, że w świetle powyższego ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia, że organ, nie składając takiej propozycji, nie pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W razie zatem wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS zastosowanie znajdzie art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 pwKAS. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 pwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni powyższe stanowisko podziela. Oznacza to po pierwsze, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 134 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że pismo I. K. z [...] września 2017 r. nie było odwołaniem i nie mogło podlegać rozpatrzeniu w II instancji, gdyż stanowiło podanie wymagające rozpatrzenia w postępowaniu I instancji, zgodnie z art. 61 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. Kontrola bezczynności organów w przedmiocie stosunku służbowego I. K. nastąpiła w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 11 maja 2021 r. III OSK 160/21 i wynika z niej, że dopiero na podstawie tego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] został zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. K. Sprawa znalazła więc ostatecznie swój finał w organie I instancji (zgodnie z sugestią zawartą w skardze kasacyjnej), w zakresie rozstrzygnięcia o stosunku służbowym I. K. Niniejsza sprawa miała natomiast odmienny przedmiot od tej, zakończonej wyrokiem NSA z 11 maja 2021 r., zgodnie z tym, jak określił to sąd powszechny przekazując sprawę według właściwości do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie uznał, że do chwili wyrokowania nie została wydana przez organy administracji skarbowej decyzja (do wydania której ostatecznie zobowiązał NSA w wyroku z 11 maja 2021 r.), od której mogło zostać wniesione odwołanie. Stąd zastosowanie w takiej sytuacji art. 134 k.p.a. było uprawnione i oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.) na postanowienie o niedopuszczalności odwołania nie naruszało prawa. Wyżej przedstawiona analiza przepisów prawa materialnego również wskazuje na niezasadność zarzutów postawionych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, że w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności wykładni prawa materialnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.