III OSK 1249/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 169/18 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr KR.ZUO.1.470.118.2018.MF w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. Sp. z o.o. w K. kwotę 1237 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 169/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. Sp. z o.o. w Kielcach (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr KR.ZUO.1.470.118.2018.MF w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją roczną z 1 marca 2018 r., nr 118 ZZ, Kielce, OS/2018, znak: KR.ZU0.1.470.118.2018.MF, dyrektor ustalił spółce na podstawie decyzji Starosty Kieleckiego znak: GP.6341.75.2014 z 22 grudnia 2014 r., opłatę stałą w wysokości 3.650 zł, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w tym 608 zł za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "[...]". Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor wyjaśnił, że opłata roczna w zakresie odprowadzania oczyszczonych wód popłucznych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 24 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00666667 m3/s. Określając wysokość opłaty stałej organ powołał się na treść art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 552 ust. 2 Prawa wodnego. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż w świetle przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Wyjaśnił, iż opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa, co potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 10 ust. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach, tylko trzeci z czynników. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W przekonaniu Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną (największą) ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych wód popłucznych było w pełni uzasadnione. Wartość ta uwzględnia bowiem największą ilość oczyszczonych wód popłucznych jaka jest możliwa do wprowadzenia do zalewu na podstawie pozwolenia. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało dwie wartości maksymalne - godzinową i roczną. Prawidłowo organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość oczyszczonych wód popłucznych jaką można wprowadzić do zalewu na podstawie pozwolenia. Ponadto Sąd wyjaśnił, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 i art. 272 ust. 6 Prawo wodne. Sąd I instancji podzielił stanowisko dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowany przepis prawa wodnego. Taka interpretacja cytowanego przepisu zarówno przez organ jak i Sąd I instancji skutkuje nałożeniem na skarżącego opłat za usługi wodne w tym za ilość ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwości hydrauliczne oczyszczalni ścieków. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż nie zgadza się z przedstawioną przez organ i Sąd I instancji argumentacją ponieważ wykorzystane w uzasadnieniu do decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne w jednostce czasu", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych" nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art. 16 ustawy Prawo Wodne), ani też w dalszej treści ustawy, są własną interpretacją zapisów ustawy. Ponadto przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków, tj. zrzutu oczyszczonych wód popłucznych pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego dobowego i rocznego odprowadzania ścieków określonego w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazała, że ustalona roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość zrzutu ponad 20-krotnie przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Dodatkowo Spółka podniosła, że wielkość zrzutu pozostawałaby w sprzeczności z dokumentacją projektową, wydajnością instalacji, instrukcją eksploatacji stacji uzdatniania i procesem technologicznym automatycznej pracy i płukania filtrów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażone w nim stanowisko (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19, 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 642/21). Przypomnieć należy, iż zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Należy zauważyć także, że w myśl art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Natomiast zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Jak wielokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny omawiany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Tym samym przyjąć należało, że błędnie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. W zaistniałej sytuacji należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty, zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. Biorą pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie – na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ i Sąd I instancji, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa. Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego za zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie przedstawione wyżej zapatrywania prawne. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.